Home » Global / Europa » Citesti:

Implementarea noului set de directive europene referitoare la achizitiile publice si concesiuni, o sansa reala pentru economia Romaniei

Ioan Baciu ianuarie 20, 2015 Global / Europa
Deocamdata nu sunt comentarii 1,422 Vizualizari

Pe fondul crizei economice acute din ultimii ani, Comisia Europeana a adoptat, in anul 2011, „Actul privind piata unica” prin care a lansat douasprezece masuri menite sa stimuleze cresterea economica si sa consolideze increderea in piata unica. Imediat dupa aceasta, in octombrie 2012, Comisia a propus un al doilea set de masuri („Actul privind piata unică II”), cu scopul de a dezvolta si mai mult piata unica si de a-i exploata potentialul neutilizat, pentru a da un nou impuls economiei europene.

In paralel, a fost lansat programul Europa 2020, o strategie orientata catre incurajarea cresterii economice inteligente, sustenabile, durabile si favorabila incluziunii. Acest document promoveaza practic ideea de economie competitiva, prietenoasa cu mediul inconjurator, bazata pe stiinta si inovatie, caracterizata prin niveluri ridicate de ocupare a fortei de munca, productivitate si coeziune sociala, si orientata catre un consum eficient de resurse.

Mecanismul achizitiilor publice este considerat unul din instrumentele cele mai eficiente de transpunere in practica, de materializare a principiilor cuprinse in cele trei „declaratii de intentie” mentionate mai sus. In termeni reali, circulatia banul public are o pondere covarsitoare in economiile lumii, iar potentialul achizitiilor publice de a modifica paradigma economica, de a da trendul dezvoltarii, evolutiei, revolutiei, este de multa vreme recunoscut la nivel global.

In contextul creionat de cele doua Acte privind piata unica si respectiv de Strategia Europa 2020 au fost, de curand, adoptate trei acte normative care definesc matricea de actiune in domeniul achizitiilor publice si stabilesc jaloanele reformei in acest domeniu: Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European si a Consiliului privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE, Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European si a Consiliului privind atribuirea contractelor de concesiune si respectiv Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European si a Consiliului privind achizitiile efectuate de entitatile care isi desfasoara activitatea in sectoarele apei, energiei, transporturilor si serviciilor postale si de abrogare a Directivei 2004/17/CΕ.

Construindu-si strategia reformatoare pe experienta acumulata pana acum (la nivel european dar mai cu seama mondial, in cadrul stabilit de AAP – Acordul privind achizitiile publice al Organizatiei Mondiale a Comertului, de curand reformat si el), respectiv pe solutiile pronuntate de Curtea Europeana de Justitie in cazuri devenite reper, cele trei texte vin cu o serie de idei si mecanisme inovatoare.

Aceste mecanisme au ca principal scop simplificarea si flexibilizarea procesului de achizitie publica, autoritatile contractante avand acum la dispozitie un set de instrumente noi, utile, flexibile, apte sa permita adaptarea fiecarei proceduri la conditiile concrete ale spetei, dar si acces la un regim procedural mai simplu si mai flexibil in care modernizarea proceselor de selectie si atribuire si promovarea achizitiilor electronice sunt principii de baza.

In egala masura, cele trei directive isi propun sa asigure atingerea unui grad ridicat de sustenabilitate in achizitiile publice, in linie cu tintele asumate prin Strategia Europa 2020. In acest sens, autoritatile contractante pot acum sa utilizeze eficient costul pe ciclul de viata ca si criteriu principal de atribuire ori pot sa vizeze, in cadrul specificatiilor tehnice, orice stadiu de productie a produselor achizitionate dupa cum pot, de asemenea, in functie de contextul concret al spetei, sa impuna anumite criterii sustenabile prin stabilirea unor conditii punctuale de executare a contractului sau sa foloseasca pe scara extinsa etichetele (inclusiv, sau mai ales, etichetele ecologice si sociale) etc. De asemenea, autoritatile contractante au acum posibilitatea sa achizitioneze cu prioritate produse si servicii inovatoare, prin utilizarea unor mecanisme noi, cum este parteneriatul pentru inovare ori a unora mai vechi, dar reformate, cum este mecanismul variantelor ori cel al achizitiilor centralizate care, mai nou, permite spre exemplu utilizarea, de catre autoritati contractante din state membre diferite, a activitatilor de achizitie centralizata oferite de un organism central de achizitie situat in alt stat membru etc).

Imbunatatirea accesului IMM-urilor pe piata achizitiilor publice este un alt deziderat al noilor directive (avand in vedere efectele secundare, de lunga durata ale acestui proces, cum ar fi crearea de locuri de munca, cresterea competitivitatii, incurajarea inovarii etc). Divizarea contractului pe loturi, simplificarea comunicarii si limitarea conditiilor restrictive de participare ori plata pretului direct catre subcontractanti sunt doar cateva din instrumentele care pot facilita acest acces.

In fine, cele trei directive isi propun sa asigure un cadru concurential normal, prin combaterea fraudei si a conflictelor de interese precum si o promovare eficienta a principiilor bunei guvernante in achizitiile publice.

Toate acestea reflecta o schimbare radicala de abordare a problemei, instrumentele amintite fiind gandite sa ofere autoritatilor contractante o libertate de miscare mult mai mare. Aceasta libertate trebuie insa inteleasa, in mod necesar, in perspectiva scopului pentru care a fost oferita, si numai in lumina politicilor adoptate la nivelul Uniunii Europene, al caror instrument de promovare a fost declarat a fi mecanismul achizitiile publice, respectiv cu luarea in considerare a limitelor inevitabile decurgand din TEU si TFEU.

Vazuta in aceasta perspectiva larga, devine de inteles de ce initiativa promovata prin adoptarea celor trei directive in domeniul achizitiilor publice este sprijinita, intr-un mod coordonat si integrat, de initiative complementare (vezi, spre pilda, Directiva 55/2014 privind facturarea electronica in achizitiile publice) precum si de proiecte de implementare de anvergura venite din partea diverselor Directorate Generale ale Comisiei Europene (a se vedea spre exemplu recentul demers demarat de DG CONNECT in cadrul Agendei Digitale pentru Europa gandit sa asigure, in perioada 2015 – 2017, prin experti consacrati, training si asistenta – inclusiv asistenta juridica de specialitate – la promovarea si implementarea locala, i.e. in cateva state membre beneficiare ale acestei asistente, a unor proiecte de tip PCP, adica Pre-Commercial Procurement sau Achizitia Inainte de Comercializare consacrata prin Comunicarea Comisiei catre Parlamentul European, catre Consiliu, catre Comitetul Economic şi Social European şi catre Comitetul Regiunilor – „Achiziţia înainte de comercializare: încurajarea inovaţiei pentru asigurarea unor servicii publice durabile de înaltă calitate în Europa”, respectiv PPI – Procurement of Innovative Solutions, Achizitia de Solutii Inovatoare, in domeniul ICT). Toate aceste initiative trebuie, necesarmente, intelese, tratate si implementate unitar, iar o viziune de ansamblu, integratoare a problematicii este esentiala.

Potrivit celor trei acte normative, cu exceptia catorva articole, statele membre trebuie sa asigure implementarea acestora pana cel mai tarziu la 18 aprilie 2016. Desi pare mult, in realitate perioada de implementare este extrem de scurta iar Romania a pierdut, in mod nefericit dar previzibil, startul pregatirii (majoritatea statelor membre au demarat deja acest proces chiar inainte de adoptarea directivelor)! Or, in aceasta materie, si tinand seama de complexitatea mecanismelor si instrumentelor propuse de noile texte legislative, pregatirea transpunerii acestor acte normative se poate dovedi esentiala pentru reusita reformei! Iar aceasta poate fi sansa Romaniei de a se (re)cupla la spatiul european, de a se aseza in avangarda reformei!

In orice caz, avand in vedere aceasta complexitate, este evident ca nu va fi de ajuns o transpunere de tip copy/paste, ci va fi necesar un proces de filtrare, de adaptare la cerintele, nevoile si specificul national. Asta cu atat mai mult cu cat cele trei directive privesc un domeniu unde legislatia Uniunii are un rol cu precadere coordonator, iar aplicarea lor va afecta cu siguranta aplicarea multor altor norme de nivel national, adoptate in domenii conexe. In plus, dincolo de scopul coordonarii, noile directive contin multe prevederi cu caracter obligatoriu iar Statele Membre va trebui sa suplimenteze aceste prevederi cu norme nationale, complementare, care sa asigure o buna functionare a intregului sistem. Or, fara o viziune de ansamblu, concretizata in politici coerente dezvoltate la nivel national, tot esafodajul poate ceda cu consecinte devastatoare pentru economie!

Spre exemplu, fiind vorba de cheltuirea banului public, coordonarea cu legislatia, principiile si politicile bugetare – europene si nationale – e vitala. Iar reforma in acest domeniu ar trebui sa conduca la descotorosirea de anumite practici care pur si simplu nu fac decat sa secatuiasca vistieria statului prin incurajarea unei cheltuiri aberante a banului public – vezi spre exemplu situatia in care, in conditiile in care aproape nicio autoritate nu e capabila sa administreze eficient si economic bugetul anual, regula potrivit cu care fondurile alocate intr-un exercitiu bugetar depind, direct proportional, de valoarea efectiva a celor cheltuite in precedentul le forteaza sa comita abuzuri – e.g. cheltuie spre sfarsitul exercitiului bugetar fondurile ramase pentru achizitia de bunuri si servicii de care nu au nevoie, numai si numai ca sa primeasca si in exercitiul bugetar urmator aceeasi suma pe care, dovedit lucru, nu sunt in stare ori nu stiu sa o cheltuiasca eficient etc.

La fel trebuie sa se intample cu toate normele legale conexe. E adevarat ca Romania a transpus pana acum o serie de masuri in acest sens, insa nu e nici pe de parte de ajuns. Este total ineficient sa te rezumi la a transpune o legislatie copiata integral din matricea europeana, fara o diseminare corespunzatoare a informatiei astfel transpuse, a regulilor implementate, a scopului lor si a modului de utilizare a acestora, si fara asigurarea unor instrumente de concretizare si eficientizare maxima a aplicarii lor, respectiv fara o coordonare perfecta intre normele aplicabile aceluiasi aspect. Un exemplu in acest sens ar fi prevederile art.265 alin.4 litera c) din Codul muncii care pune la indemana instantelor posibilitatea aplicarii unei pedepse complementare constand in interzicerea, pentru angajatorii condamnati pentru incalcarea unor norme si principii sociale, de a mai participa la atribuirea unui contract de achiziti publice pentru o perioada de pana la 5 ani. Aceasta prevedere este, in practica, aproape deloc exploatata de instante. Si, chiar daca ar fi aplicata, nimic nu impiedica pe cei condamnati ignore interdictia astfel dispusa si sa participe in continuare la proceduri de achizitie publica, avand in vedere lipsa unor mecanisme eficiente de control precum si a unor baze de date oficiale, actualizate in timp real si usor de accesat (mai ales de autoritatile contractante), care sa identifice pe cei condamnati precum si perioadele pentru care li s-a interzis participarea.

Pe de alta parte, unele norme deja transpuse (vezi, de pilda, normele referitoare la achizitia publica de vehicule, cladiri si echipamente IT de birou) sunt atat de tehnice incat nicio autoritate (mai ales cele de nivel local) nu va fi in stare sa le puna in aplicare fara asistenta unor specialisti (europeni sau nationali). Prin urmare este nevoie de asigurarea accesului cat mai facil al acestor autoritati la consiliere calificata. Intalnirile de lucru, cu exemple practice si solutii concrete ar fi mai mult decat binevenite in acest sens. La fel, promovarea unor ghiduri de bune practici sau crearea unor portaluri unde experienta diferitelor autoritati sa se intalneasca si schimbul de opinii si solutii sa devina practica obisnuita (vezi exemplul ICLEI la care, din pacate, foarte putine autoritati romane s-au afiliat).

La randul ei, implementarea inteligenta a mecanismelor propuse de cele trei directive nu va fi deloc facila fara o consultare prealabila a tuturor factorilor interesati, fara realizarea unui dialog aprofundat cu piata (nu doar cu autoritatile contractante dar si, necesarmente, cu potentialii ofertanti, mai ales IMM-urile cu potential inovator etc.) pe marginea avantajelor, dezavantajelor si oportunitatilor care le insotesc. Acest dialog se va putea materializa de exemplu in realizarea unor sondaje de opinie cu privire la nevoile reale, punctuale, stringente ale autoritatilor, la dificultatile practice intampinate de ambele parti ale procedurii in procesul achizitiei (raspunsurile oferite putand constitui un bun punct de plecare in procesul reformator), dar si cu privire la viziunea si asteptarile lor in legatura cu noile instrumente ori modul de implementare a acestora (e important de exemplu de stiut cum vede fiecare autoritate utilitatea practica si flexibilitatea manipularii „cutiei cu scule” – asa-numitul toolbox – puse la dispozitie de noile directive, sau cat de dificila vad entitatile private adaptarea lor la criteriile sustenabile si cerintele „eco-sociale” ce vor veni din partea autoritatilor in cursul viitoarelor proceduri etc.). De asemenea, extrem de utila va fi organizarea unor intalniri si sesiuni de comunicare in plan vertical si orizontal, prin care informatiile esentiale sa fie diseminate de la centrul catre baza administratiei publice respectiv de la autoritati catre jucatorii privati. Se va putea astfel explica tuturor celor interesati ce se urmareste si ce se asteapta de la noile masuri, dar si cum pot fi ele exploatate pentru a genera profit maxim. Experienta Irlandei, Scotiei ori Finlandei in acest sens este semnificativa si poate fi un bun exemplu pentru Romania.

Procesul de implementare a directivelor trebuie, neindoielnic, insotit de adoptarea unor acte normative noi, in domenii conexe, care sa faca posibila exploatarea la maxim a instrumentelor tocmai introduse in materia achizitiilor publice precum si de intensificarea exploatarii mecanismelor si normelor deja implementate, conform cerintelor imperative europene. Un bun exemplu in acest sens il constituie introducerea obligatiei pentru producatorii locali de a se conforma unor parametrii minimi de productie ecologici si/sau sociali, ori pentru autoritatile publice de a cheltui, cel putin anumite categorii de fonduri (e.g. cele europene), exclusiv pentru achizitionarea de produse si servicii sustenabile – dupa modelul atat de performant implementat de Olanda sau Suedia care au depasit de multa vreme pragul de 50% propus la nivel european pentru 2020 si se apropie vertiginos de 100% (dar cu grija, desigur, ca libera circulatie si libera competitie sa nu fie disturbate) etc.

Deja se discuta, in termeni deosebit de consistenti, la nivel european, despre profesionalizarea achizitiilor publice. E deci momentul ca Romania sa profite de aceasta oportunitate pentru a dezvolta, inteligent, un proiect de anvergura care sa asigure pregatirea unor specialisti in domeniu care, mai tarziu, sa fie infiltrati la toate nivelurile si pe toate palierele administrative, inclusiv prin crearea unor complete judecatoresti specializate, care sa asigure o organizare si o functionare fluide ale procesului de achizitie in sine.

Pe de alta parte, e adevarat ca legiuitorul european nu a gasit intotdeauna cea mai fericita formula de promovare a ideilor si principiilor enuntate in expunerea de motive care insoteste Directivele 23, 24 si 25 sau in preambulul fiecareia dintre acestea. Din aceasta perspectiva, textele mentionate au destule lipsuri, cunosc abordari stangace iar eficienta unora din instrumentele pe care le propun este deja contestata pe mai multe voci (vezi spre exemplu reglementarea lacunara a problematicii riscului, ori abordarea ezitanta a mecanismelor procedurale si a utilizarii criteriului de atribuire „raport pret/calitate” in cazul contractelor de concesiune, ori neincluderea explicita in calculul costului pe ciclul de viata a externalitatilor sociale in cazul atribuirii contractelor de achizitie publica de produse, servicii si lucrari etc. De altfel, multi specialisti contesta solutia adoptarii unei directive separate pentru atribuirea contractelor de concesiune, precum si graba cu care aceasta a fost adoptata mai inainte de transarea coerenta si eficienta a tuturor aspectelor esentiale, in conditiile in care cu numai cateva saptamani inainte de publicarea proiectului opinia majoritara se indrepta catre solutia incorporarii normelor referitoare la concesiuni in cadrul directivei privind achizitiile publice de produse, servicii si lucrari, iar draftul initial propus de Comisie a fost pur si simplu masacrat de Comisia pentru Piata Interna si Protectia Consumatorilor din cadrul Parlamentului European care propusese, numai pana in iulie 2012, aproape o mie de amendamente!).

Tocmai de aceea este esential pentru reusita demersului ca autoritatile nationale sa inteleaga nivelul de provocare la care sunt supuse si sa gaseasca, prin masuri punctuale, cele mai bune mijloace de implementare a noilor instrumente. Iar aceasta nu se va putea realiza fara parcurgerea unei etape preliminare, pregatitoare, in care toate aceste aspecte sa fie temeinic analizate, bine intelese si discutate pe larg cu toti factorii implicati. Asumarea acestui efort poate fi sansa Romaniei de a iesi din marasmul economic in care se gaseste pentru moment.

Ai informatii despre tema de mai sus? Poti contribui la o mai buna intelegere a subiectului? Scrie articolul tau si trimite-l la editor[at]contributors.ro





Comenteaza:







Do NOT fill this !

Autor

Ioan Baciu


Ioan Baciu

Avocat Senior la S.C.A. Rubin Meyer Doru & Trandafir, Bucuresti afiliat cu Herzfeld & Rubin, P.C., New York, expert in achizitii publice si membru al Grupului de experti in... Citeste mai departe


MIHAI MACI – Cel de-al doilea volum din Colectia Contributors.ro

"Atunci când abdică de la menirea ei, școala nu e o simplă instituție inerțială, ci una deformatoare. Și nu deformează doar spatele copiilor, ci, în primul rând, sufletele lor. Elevul care învață că poate obține note mari cu referate de pe internet e adultul de mâine care va plagia fără remușcări, cel care-și copiază temele în pauză va alege întotdeauna scurtătura, iar cel care promovează cu intervenții va ști că la baza reușitei stă nu cunoașterea, ci cunoștințele. Luate indi­vidual, lucrurile acestea pot părea mărunte, însă cumulate, ele dau măsura deformării lumii în care trăim și aruncă o umbră grea asupra viitorului pe care ni-l dorim altfel." - Mihai Maci

E randul tau

cu ani in urma un prieten cambodgian mi-a povestit cum a fost omorat pe taica-sau pe vremea khmerilo...

de: r2

la "Ce-ar fi să vorbim cu-adevărat corect politic despre Fidel Castro?"

Cauta articole

decembrie 2016
Lu Ma Mi Jo Vi Du
« Noi    
 1234
567891011
12131415161718
19202122232425
262728293031  

Valentin Naumescu – Marile schimbari. Crize si perspective in politica internationala. Editie bibliofila

contributors.ro

Contributors.ro este intr-o permanenta cautare de autori care pot da valoare adaugata dezbaterii publice. Semnaturile noi sunt binevenite cata vreme respecta regulile de baza ale site-ului. Incurajam dezbaterea relaxata, bazata pe forta argumentelor.
Contact: editor[at]contributors.ro

(An essay by Vladimir Tismaneanu and Marius Stan)