Blestemul ghicitorului zilei de mâine. O încercare de predicție de politică externă pentru 2016

Cel mai complicat este să spui ce va fi mâine. I-am invidiat mereu pe analiștii care fac predicții pe termen mediu și lung, mai ales în relațiile internaționale. Câți vor trăi peste – să zicem – 50 de ani ca să confirme dacă prognoza a fost corectă? Sau cine își va mai aminti de ea, ca să mai încerce o analiză critică? Este deci, paradoxal, mult mai complicat să spui ce va fi mâine. Totuși, suntem nevoiți să încercăm, mai ales că mediul internațional și de securitate în care se află România este foarte complicat, cu multe provocări, care au nevoie de răspunsuri și proiecții. Iar trăsătura principală a acestui mediu este impredictibilitatea evoluțiilor. Mă avânt să fac prima predicție pentru anul 2016 în relațiile internaționale: această trăsătură de impredictibilitate va fi pe mai departe cea mai importantă caracteristică pe care o vom întâlni.

Spuneam anul trecut, în mai multe rânduri, că în jurul organizațiilor esențiale din care face parte România, adică Uniunea Europeană și NATO, s-a conturat treptat, mai ales în ultimii doi ani, un veritabil coridor de instabilitate care trebuie contracarat. Diplomația română a imaginat și a propus o serie de instrumente și mecanisme, de proiecte și concepte pentru a contribui la construcția unei centuri de stabilitate, care să ajute le proiectarea de securitate, prosperitate și democrație în vecinătatea ”largă” a organizațiilor din care facem parte. Este o vecinătate care include și dimensiunea estică, și cea sudică, ele fiind conectate geografic prin regiunea extinsă a Mării Negre – iar România este exact la punctul de inflexiune al celor două dimensiuni – și mai nou, geopolitic, prin acțiunea extinsă a Rusiei în ambele sub-vecinătăți.

Să o luăm deci pe rând.

În Vecinătatea Estică, este predictibilă continuarea situației instabile din estul Ucrainei, cu provocări de securitate în regiunea Mării Negre. În ciuda stării de aparentă acalmie (sau poate tocmai pe acest fond), riscul cel mai important este de transformare a conflictului din Donbas într-un conflict înghețat (sau mai degrabă prelungit), care să se adauge celor din Transnistria, Osetia de Sud, Abhazia, Nagorno-Karabah, cu noi episoade de mai mare sau mai mică intensitate de violență armată, cel mai probabil în primăvară, când se va relua cu acuitate problema alegerilor locale din provinciile separatiste, amânate în toamna anului trecut. Reamintesc faptul că la summit-ul în format Normandia din 2 octombrie de la Paris a fost convenită reprogramarea în 2016 a alegerilor locale din Donbas, care ar trebui să se desfășoare conform legislației ucrainene și standardelor OSCE în materie (și monitorizate de OSCE). Importanța acestui scrutin este dată de faptul că s-a convenit cu același prilej ca pe data alegerilor să intre în vigoare provizoriu legea interimară a statutului special al regiunii, aceasta intrând permanent în vigoare dacă OSCE declară că alegerile s-au derulat conform standardelor OSCE. Dar există în continuare dificultăți în convenirea concretă a cadrului de desfășurare a acestor alegeri, în cadrul grupului de lucru politic al Grupului Trilateral de Contact. De asemenea, se înregistrează întârzieri în adoptarea de către Parlamentul ucrainean a modificărilor constituţionale privind descentralizarea, care au legătură şi cu acordarea statutului special al regiunii estice.

Este predictibilă menținerea unei prezențe militare ruse semnificative în estul Ucrainei și în proximitatea frontierei cu Ucraina, respectiv continuarea procesului de militarizare a Crimeei, ceea ce face necesară continuarea regimului de sancțiuni al UE și SUA până la implementarea deplină a Acordurilor de la Minsk din februarie 2015 și a înțelegerilor de aplicare a acestora convenite în formatul Normandia, Rusia rămânând principalul actor care are capacitatea și responsabilitatea implementării acestora și influențării evoluției conflictului. În egală măsură, este posibilă continuarea provocărilor de securitate în alte regiuni ale Ucrainei decât provinciile separatiste, care să încerce destabilizarea statului. Nefiind previzibile evoluţii privind încetarea ocupaţiei ilegale a Crimeei, sancţiunile aferente acestei situaţii vor trebui menţinute, indiferent de implementarea Acordurilor de la Minsk.

Un alt element de risc este dat de ritmul de realizare a procesului de reformă internă în Ucraina și de starea economiei statului vecin. Sunt necesare în continuare eforturi consecvente de realizare a reformei sectorului de securitate, a modernizării instituțiilor, a justiției, de combatere a corupției, de redresare economică, pentru care sprijinul UE va rămâne relevant. Nu în ultimul rând, trebuie evitate turbulențe politice interne care să blocheze aceste eforturi.

În ce priveşte Republica Moldova, indiferent de formarea recentă a unei noi majorităţi parlamentare şi a unui nou guvern, de natură să îndepărteze (cel puţin pentru o perioadă rezonabilă) amenințarea alegerilor anticipate, riscul real este reprezentat de fapt de continuarea instabilităţii politico-sociale şi economice şi de stagnarea pe mai departe a procesului de reforme proeuropene. Noul guvern trebuie să se dovedească eficient în rezolvarea problemelor curente sociale şi economice ale cetăţenilor şi să facă reforme decisive proeuropene, după o pauză care durează încă de dinainte de alegerile din noiembrie 2014, garantând astfel Uniunii Europene seriozitatea abordării sale. La rândul său, este necesar ca UE să monitorizeze strict acest efort, dacă este nevoie inventând noi instrumente, cum ar fi un MCV extins şi la alte domenii decât justiţia şi combaterea corupţiei, care vor trebui oricum să fie în centrul acestui proces de modernizare necesar societăţii şi instituţiilor din Republica Moldova în ansamblul lor. Un astfel de mecanism, alături de încheierea acordului cu FMI, poate fi un reper important pentru reluarea/continuarea finanţării internaţionale a statului vecin.

Nu trebuie însă uitat niciun moment în abordarea acestui dosar că stabilitatea Republicii Moldova este esenţială pentru securitatea regională şi mai ales a României, iar menţinerea – de fapt recuperarea serioasă, responsabilă – a vectorului proeuropean şi reabilitarea acestui vector în ochii cetăţenilor Republicii Moldova sunt esenţiale pentru viitorul – nu doar al Republicii Moldova, ci şi al Parteneriatului Estic (PaE), ca proiecţie în Vecinătatea Estică a Politicii Europene de Vecinătate. Din acest punct de vedere, nu trebuie de asemenea ignorat că PaE a fost supus unei duble presiuni în intervalul scurs de la penultimul Summit PaE de la Vilnius: din partea unor state membre „vechi” din UE, care au dorit limitarea ambiţiilor statelor PaE dornice de apropierea de UE de a vedea în proiect un preambul pregătitor al aderării, respectiv din partea Rusiei, care l-a considerat o ameninţare pentru restabilirea sferei sale de influenţă în spaţiul fost sovietic. Aceste presiuni s-au reflectat mai mult sau mai puțin direct în lipsa de viziune manifestă a deciziilor Summit-ului PaE de la Riga din 2015. Aşadar, un eşec al proiectului european al Republicii Moldova este şi un eşec al Politicii de Vecinătate a UE şi poate trimite PaE în derizoriu.

În ce privește dosarul transnistrean, există două premise cu potențial pozitiv la acest început de an: începerea de la 1 ianuarie a aplicării în Transnistria, deci pe tot teritoriul constituțional al Republicii Moldova, a Acordului Aprofundat și Cuprinzător de Liber Schimb UE-Republica Moldova, ceea ce creează perspectiva reunificării economice a Republicii Moldova, respectiv începerea mandatului președinției în exercițiu germane anuale a OSCE, care va arăta cu siguranță preocupare pentru avansarea soluționării dosarului transnistrean.

Care va fi răspunsul – prognozabil – faţă de provocările, expuse mai sus, din Vecinătatea Estică?

UE va începe să pună în aplicare instrumentele şi conceptele recent incluse în Politica Europeană de Vecinătate Revizuită (PEVrev), lansată în 18 noiembrie 2015 prin Comunicarea Comună a Înaltului Reprezentant al UE pentru Afaceri Externe şi Politică de Securitate şi a Comisiei Europene. Mă refer mai ales la dimensiunea de securitate a PEVrev, la utilizarea „mai coerentă şi flexibilă” (aşa cum scrie în Comunicarea Comună) a resurselor şi instrumentelor la dispoziţia PEVrev pentru susţinerea partenerilor aflaţi în situaţii de criză, dar cu precădere la folosirea noului instrument numit „thematic frameworks” – cadrele tematice de dialog cu participarea statelor membre, a celor partenere, a „vecinilor vecinilor”, a partenerilor regionali, actorilor globali, instituţiilor financiare internaţionale şi altor donatori. Adică a conceptului „security trusts” (platformele de dialog pe teme de securitate în sens larg), pe care l-am lansat anul trecut şi care se regăseşte, în urma demersurilor diplomatice pe care le-am făcut, în această formulă, în PEVrev (ceea ce reprezintă un obiectiv îndeplinit al diplomaţiei române). Este predictibilă şi utilizarea Sinergiei Mării Negre, a cărei revizuire ar trebui să avanseze anul acesta, pe baza propunerii pe care am avansat-o anul trecut împreună cu Germania şi Bulgaria, şi a cărei importanţă este menţionată de asemenea în PEVrev, ca format de cooperare şi dialog pentru abordarea fenomenelor cu care se confruntă regiunea şi pentru încurajarea reformelor politice şi economice.

La nivel NATO, pregătirea Summit-ului de la Varşovia din iulie va acapara întregul efort, destinat să răspundă adecvat, în mare parte, provocărilor din est. Astfel, va trebui să continue procesul de adaptare a NATO la situația de securitate, aflată în deteriorare, din regiunea extinsă a Mării Negre. Alianța va trebui să finalizeze la Summit-ul de la Varșovia procesul de reflecție asupra importanței strategice a Mării Negre pentru securitatea NATO, respectiv analiza strategică ”cu două brațe”, pentru Est și pentru Sud, în vederea creșterii capacităților de apărare ale partenerilor Alianței din regiune, cele două inițiative pe care le-am lansat la ministeriala de externe NATO de la Antalya din mai 2015, aflate în curs de operaționalizare.

De asemenea, Summit-ul ar trebui să ocazioneze lansarea unui proces de creare a unei strategii privind relația Alianţei cu Rusia. Nu în ultimul rând, ar trebui să ia decizii pentru continuarea măsurilor de reasigurare în flancul estic, mai ales sporirea prezenței navale aliate în Marea Neagră (prin derularea pe mai departe a exercițiilor, eventual și materializarea proiectului deja anunțat public al unei flotile a Mării Negre, pentru a compensa adecvat militarizarea Crimeei și a bazinului Mării).

În altă ordine de idei, trebuie să ne așteptăm la progrese în procesul de aderare a Muntenegrului la Alianță, în urma invitației de aderare din luna decembrie (proiect pe cale l-am susținut ferm anul trecut, pentru că arată elocvent că politica ”ușilor deschise” a NATO nu a rămas doar un concept teoretic și că niciun terț față de Alianță (în cazul de față, Rusia) nu are un drept de veto pe deciziile aliaților; am fost plăcut impresionat zilele trecute de o scrisoare pe care am primit-o de la vicepremierul și ministrul de externe Luksic care mulțumește pentru efortul constant al României în acest sens, inclusiv prin vizita pe care am inițiat-o și organizat-o, împreună cu alți trei miniștri de externe aliați, în iulie la Podogorița și Bar, pentru susținerea aderării Muntenegrului). Dar Alianța nu va trebui să uite nici progresele deosebite ale Georgiei, care este cu adevărat pregătită să adere, purtându-se ca un Aliat de facto, progrese care vor trebui reflectate adecvat în concluziile Summit-ului. Altfel – și reintru pe tărâmul prognozelor –, ignorarea sau descurajarea Georgiei pe acest drum poate avea efecte devastatoare la alegerile din toamna acestui an din acest stat vecin (peste Marea Neagră) al României și poate încuraja noi acțiuni asertive ale Moscovei.

De asemenea, ulterior declarării capacității tehnice a facilității antirachetă de la Deveselu, pe 18 decembrie, etapa a doua a EPAA (Abordarea Adaptivă în Etape a Apărării Antirachetă a SUA în Europa), odată finalizată, va trebui integrată în sistemul NATO (reamintesc că Summit-ul de la Chicago din 2012 a declarat capabilitatea interimară a acestui sistem), cu baza Deveselu și navele cu sisteme Aegis din postul Rota, Spania, în primăvară, urmată firesc de decizia NATO, la Summit-ul din iulie 2016, de a declara capabilitatea inițială a sistemului NATO antirachetă.

În Vecinătatea Sudică, este predictibilă continuarea fenomenului migrației ilegale și amenințarea teroristă – principalele riscuri care vin din sud, dar și evoluții ca urmare a efortului comunității internaționale de rezolvare a dosarelor sirian, libian și yemenit, care se numără printre cauzele principale ale celor două riscuri la adresa securității europene (și nu numai).

Astfel, migrația ilegală va rămâne, foarte probabil, cel mai dificil de gestionat dosar pentru UE și statele sale membre în 2016. Iar fenomenul terorist, în creștere de amplitudine și frecvență pe tot parcursul anului trecut, va continua să fie o provocare esențială pentru continent și Vecinătatea sa Sudică, așa cum au arătat-o deja atacurile de la Paris (la exact un an de la atentatul de la Charlie Hebdo), Cairo, Istanbul, Ouagadougou și altele care au avut deja loc de la începutul anului. Indiferent de măsurile care trebuie luate la nivel european pentru a tratata simptomele fenomenului migraționist (de la controversata repartizare de cote până la crearea de hotspoturi, sprijinirea statelor de tranzit și a celor care au deja un mare număr de refugiați pe teritoriu, din proximitatea zonelor de conflict, până la o mai bună protecție a frontierelor externe ale UE) sau a gestiona pe teritoriul european fenomenul terorist (de la intensificarea schimbului de informații, a cooperării între statele europene și cu state partenere pentru monitorizarea și sancționarea, după caz, a ”luptătorilor străini”, până la combaterea mai eficientă a finanțării terorismului, dar și accelerarea integrării sociale, economice și culturale a comunităților de migranți din Europa, la care se adaugă necesitatea operaționalizării – pe termen mediu și lung – a inițiativei pe care am lansat-o anul trecut, susținută de Spania, de creare a unei Curți Internaționale împotriva Terorismului), fără soluționarea rapidă a crizelor din sud orice efort din cele de mai sus este în van.

De aceea, cred că în acest an vor fi prioritare demersurile pentru rezolvarea dosarelor de criză menționate. De altfel, am asistat recent (pe 20 ianuarie) la formarea guvernului de uniune națională în Libia, urmare a acordului politic din decembrie, ceea ce va permite UE (dacă şi parlamentul libian recunoscut de comunitatea internaţională va vota în cele din urmă guvernul) să acorde, centralizat, asistență tehnică și financiară autorităților libiene pentru construirea capacităților instituționale, mai ales pentru gestionarea migrației și terorismului. Soluționarea dosarului sirian este în interesul tuturor actorilor implicați, deci ar fi normal să ne așteptăm la evoluții pozitive. UE și SUA sunt direct interesate să pună capăt sursei de migrație ilegală și terorism legate de Siria. Rusia are nevoie de o soluție diplomatică, în condițiile în care implicarea militară în Siria este costisitoare (inclusiv pe fondul problemelor economice generate de sancțiuni și de prețul petrolului), mai ales că vine după un efort similar considerabil în Ucraina (care este de așteptat să continue, dosarul ”Ucraina” fiind prioritar față de dosarul ”Siria”; de fapt, dincolo de rolul de a proiecta imaginea unei reveniri a Rusiei ca actor global, nu doar regional, intervenția în Siria a avut și funcția de a deturna temporar atenția de la Ucraina). Opoziția siriană moderată este epuizată de conflict, la fel ca și regimul de la Damasc, iar Iranul are nevoie de un dosar în care să arate că joacă un rol constructiv în regiune după revenirea în arena internațională post – ”acordul din dosarul nuclear”. Vor fi, evident, dificultăți inerente date de complexitatea intrinsecă a dosarului, mai ales legate de identificarea clară a reprezentanților real reprezentativi ai opoziției (dar şi, foarte important, de acţiunea lor unitară), de convenirea listei mișcărilor teroriste care nu pot lua parte la negocieri şi trebuie contracarate (dincolo de ISIS şi grupările afiliate Al Qaida), și mai ales de rolul președintelui sirian pe parcursul şi la finalul perioadei de tranziție, dar ar fi logic să ne așteptăm în 2016, chiar în prima lui parte, la evoluții decisive.

O notă despre rolul Iranului. Odată declarată ”Ziua Implementării” Planului Comun și Cuprinzător de Acțiune privind dosarul nuclear iranian (pe 16 ianuarie), având ca efect ridicarea sancțiunilor economice și financiare, este previzibilă o creștere a rolului regional al Iranului (recenta dispută cu Arabia Saudită nefiind decât o confirmare a acestui traseu previzibil al Teheranului). Ridicarea sancțiunilor economice va determina o creștere a cantităților de petrol (și ulterior de gaz natural) exportate de Iran, deci o menţinere a prețului petrolului la un nivel scăzut (care va continua să afecteze Rusia, dar și investițiile marilor companii din domeniu). În orice caz, revenirea Iranului pe piața energetică mondială relansează discuția despre diversificarea surselor de alimentare cu hidrocarburi a Europei, alternative faţă de cele ale Rusiei. Iranul va trebui să găsească rute eficiente spre Europa, iar regiunea Caucazului și Mării Negre va putea juca un rol interesant.

Nici NATO nu va putea ignora Vecinătatea Sudică: dincolo de susținerea partenerilor sudici pentru întărirea capacităților de apărare (vezi strategia ”cu două brațe” amintită mai sus), contracararea terorismului ar trebui să se plaseze pe agenda Summit-ului din iulie din Polonia.

Câteva scurte note pe alte teme/dosare.

• Atmosfera și dezbaterile electorale din SUA vor influența relațiile internaționale în 2016, prezența doamnei Clinton ca principal candidat democrat aducând temele externe în discuție și prezervând implicarea SUA în marile dosare internaționale pe tot parcursul anului.
• De asemenea, climatul preelectoral din Franța și Germania (ambele cu alegeri în 2017) va influența considerabil dezbaterile europene.
• Ne putem aștepta la o reformă a spațiului Schengen pentru a răspunde fenomenului migraționist, respectiv la un compromis pentru menținerea Marii Britanii în UE.
• Vorbind de alegeri, dosarul nuclear va influența fără îndoială alegerile din februarie din Iran.
• În alt registru, regiunea Asiei Centrale va fi tot mai mult în atenția marilor actori internaționali (China, Rusia, UE, SUA) pe fondul evoluțiilor din Afganistan, a deteriorării situației economice și a necesității de prevenire ca regiunea să devină bazin de recrutare și acțiune pentru Daesh. Pe acest fundal, putem asista la un început de formare a unor procese de cooperare regională, care acum lipsesc cu desăvârșire, în Asia Centrală.
• În Orientul Mijlociu, este improbabil să asistăm în acest an la evoluții pozitive decisive în Procesul de Pace; vizita pe care am făcut-o în octombrie la Ierusalim și Ramallah mi-a arătat că pozițiile părților sunt extrem de divergente și că relansarea negocierilor directe are nevoie înainte de toate de calmarea violențelor (declanșate de situația de la Muntele Templului/Esplanada Moscheilor) și de măsuri de creștere a încrederii și de încurajare a dialogului, prin efortul unor terți imparțiali acceptați ca atare de ambele părți. UE trebuie, la rândul său, să acționeze ca un actor imparțial.
• Vor avea loc evoluții interesante în Asia, pe fondul încheierii Parteneriatului Trans-Pacific și al unei aparente încetiniri economice a Chinei, fără să uităm și turbulențele bursiere asiatice recente. Vor continua tensiunile legate de Marea Chinei de Sud, care au de fapt ca mobil drepturile la spațiile maritime aferente și resursele din zonă.
• Vor continua negocierile pentru Parteneriatul Transatlantic pentru Comerț și Investiții (TTIP), ajunse la a 11-a rundă, dar rămâne de văzut dacă el va putea fi finalizat până la sfârșitul anului.

Iată o trecere în revistă destul de sintetică a principalelor teme și dosare internaționale de interes pentru 2016, fără a avea pretenția epuizării lor. Evoluţiile internaţionale vor fi, aşa cum scriam la început, foarte dinamice şi posibil impredictibile într-o anumită măsură, chiar dacă logica ne duce acum la o anumită concluzie. Tot la început mă refeream la „blestemul ghicitorului zilei de mâine”. Nicolae Iorga spunea cândva că „lumea e o ghicitoare, al cărei cuvânt îl află numai aceia care nu-l caută, fiindcă n-au vreme pentru ghicitori.” Dacă însă evoluțiile prognozate mai sus se vor confirma, chiar şi parţial, anul 2016 va fi un an complicat, cu destule provocări pentru ordinea publică internațională.

Bogdan Aurescu a fost ministrul afacerilor externe al României. Opiniile exprimate aparțin exclusiv autorului și nu angajează MAE român.