Regionalizare. Raportul CONREG – comentarii, observații și nuanțe

În cursul săptămânii trecute Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a făcut public portalul dedicat regionalizării cât și rapoartele existente până la acest moment referitoare la procesul de regionalizare-descentralizare. Mă refer aici în special la rapoartele Consiliului Consultativ pentru Regionalizare – CONREG. Deși rapoartele (1, 2) au fost prezentate în mass-media, consider că majoritatea s-au oprit la a prezenta în general rapoartele, fără a trece mai departe la analiza propriu-zisă a acestor documente. Nu propun o analiză din punct de vedere științific, întrucât aceasta nu ar fi nici relevantă nici atrăgătoarea pentru publicul larg. Voi încerca însă să fac pe baza unei analize succinte câteva comentarii și/sau observații, făcând în general referire la al doilea raport „Disparităţi şi fluxuri în fundamentarea social-economică a regionalizării administrative a României”.

Înainte să trec la raport în sine trebuie făcută o precizare. Lectura unui astfel de raport trebuie făcută cât mai obiectiv, însă experiența ne arată că acest lucru nu este de multe ori posibil, fie datorită afinităților cititorului, fie datorită faptului că în general analizele (de orice tip), în special în științele sociale, își urmează scopul/obiectivul. În termeni mai direcți, analizele tind să fie influențate de nevoia unei demonstrații pozitive sau negative, echilibrul metodologic fiind în general ținut sub control doar datorită experienței, iscusinței și onestității cercetătorului. Departe de mine de a face evaluări de valoare ale membrilor CONREG, cu toate că nu de puține ori mi-am arătat nemulțumirea față de lipsa expertizei externe, însă acesta este alt subiect.

Premise de bază

Raportul își propune construcția unui argument bazat pe patru premise principale care stau la baza regionalizării din acest an:

• Natura și dinamica disparităților de dezvoltare,
• Grupările de județe similare și/sau complementare sub aspect socio-economic și cultural,
• Fluxurile de persoane (de tip migrație internă, de durată), indicative pentru configurațiile funcționale existente în teritoriu,
• Criterii de bună practică în evaluarea unei regionalizări optime pentru dezvoltare la nivel european.

Disparități și probleme de identitate

Raportul prezintă corect problema disparităților, luând în considerare faptul că poate în unele cazuri datele nu sunt complete sau nu există din punct de vedere statistic.

Pe scurt, se pot observa clar decalajele dintre zonele urbane și rurale, problematica fiind însă extinsă, astfel încât să includă dinamica decalajelor în spațiul județean, luând în considerare mediul urban, rural și pe cel rezidențial. Rezultă, după cum bine notează raportul că „În fapt, relieful de nivelul de viață în România se diferențiază clar nu din perspectiva a 41 blocuri teritoriale (eliminând, pentru simplificare, Bucureștiul) date de județe ci de 82 unități teritoriale definite de câte doua segmente rezidențiale, urban și rural, pentru fiecare județ”.

În contextul dat, se poate concluziona și faptul că există decalaje rezultate din percepția disparităților la nivel regional și sub-regional. Astfel, dacă la nivel de regiune, regiunea Nord-Vest prezintă un plus din punct de vedere al dezvoltării socio-economice, la nivel sub-regional se pot observa (mai ales în zona Clujului) mari diferențe între zonele urbane și cele rurale. Consecința fiind pericolul stabilirii unor priorități care să nu rezoneze cu nevoile la nivel local, cauzată și de imposibilitatea nivelului decizional central (național) de a relaționa corect cu nivelul local.

Modelul de analiză al disparităților este unul corect, dar așa cum specifică și raportul este în mare parte neglijată componenta legată de „impactul sentimentelor identitare”, datorită lipsei de informații legate de aceasta, calculul fiind făcut pe bază de estimări „ale diversității culturale , etnice și religioase a populației din localitate”. Deși scuzabilă din punct de vedere metodologic, din punctul meu de vedere această componentă are un rol destul de important, dacă nu pentru prezent, măcar pentru viitor, din perspectiva creării de identitate locală, care poate avea un important aport la dezvoltarea social-economică a regiunilor.

Studiind intens în ultima vreme relaționarea individului la teritoriu, mă consider dator să ridic la fileu următoarea problemă (asumându-mi bineînțeles criticile ce vor urma din partea colegilor de breaslă mai puțin înclinați spre aria filozofică a domeniului). În contextul dat de regionalizare nu poate fi oportună dezvoltarea unui model de calcul al potențialului regional de a-și dezvolta o identitate, dacă nu nouă, cel puțin evoluată? Mai simplu spus, măsurarea potențialului pe care îl are o regiune de a deveni un simbol de identitate pentru individ.

Procesul de regionalizare nu este în nici un caz un proces care se va termina la 1 ianuarie 2013, acesta va dura chiar mai mult decât perioada de programare 2014-2020 a UE. Tocmai de aceea, cultivarea identității regionale în funcție de acest potențial măsurabil poate avea pe termen lung un efect benefic, individului fiindu-i mult mai ușor să relaționeze cu regiunea ca unitate teritorial-administrativă dar și ca și cadru instituțional.

Pe baza acestui comentariu, consider corectă concluzia raportului CONREG de a păstra configurația actuală de 8 regiuni, (cu posibilitatea unirii regiunii București-Ilfov cu Muntenia Sud în vederea reducerii disparităților dintre cele două). Mai mult aș argumenta, că datorită regiunilor existente cu care individul deja relaționează, există posibilitatea ca asocierea acestuia cu noile structuri, construite pe aceleași limite, dar accentuate identitar prin rebotezare, să fie mult mai ușoară (revin mai jos pe o temă adiacentă asupra aceluiași subiect).

Modele de regionalizare

Raportul CONREG prezintă un set de modele de regionalizare, analizate prin prisma avantajelor și dezavantajelor, în vederea motivării opțiunii făcute.

„A. Modelul regiunilor mari, determinate multicriterial (8 regiuni de dezvoltare instituite prin regionalizarea 1998),

B. Modelul regiunilor mari, determinate pe un singur criteriu, cel cultural-istoric (8 regiuni istorice),

C. Modelul regiunilor mici, omogene (16 regiuni sau similar)

D. Modelul regiunilor mari, cu eliminarea județelor din sistemul administrativ

E. Modelul de reconfigurare administrativă totală a limitelor de județ , regiuni și comune.”

Prin prisma gândirii raționale este clar că în contextul prezent, date fiind timpul scurt de implementare al proiectului regionalizării, presiunea adăugată a începerii noi perioade de programare UE, și cadrul instituțional inflexibil, modelul A este cel mai potrivit, însă trebuie făcute câteva comentarii referitoare la modelele D și E.

Eliminarea județelor sau reconfigurarea administrativă totală sunt două procese care nu pot avea succes în timpul scurt acordat, dar care pe un termen mai lung pot aduce oportunitatea redefinirii teritoriului actual, datorită schimbării modului de interacțiune al indivizilor cu acesta și a modului de percepție a acestuia. Astfel încât din acest punct de vedere aș argumenta că modelul de reconfigurare administrativă totală (chiar dacă în formă brutală și directă este întradevăr un pericol așa cum punctează și raportul) trebuie păstrat pe to-do list, întrucât aceasta este, în opinia mea, inevitabilă. Așa cum specifică și raportul în discuție „O excesivă blocare pe ideea de județ în organizarea teritorială în defavoarea altor structuri teritoriale, mai mult sau mai puțin formalizate, va fi contraproductivă.”

Regionalizarea și regiunile

Înainte de a discuta modelul de regionalizare propus de CONREG și argumentele acestuia, consider necesar să specific o nuanță mai puțin dezbătută legată de regionalizare și regiune și ce anume reprezintă acestea în contextul dat de UE și rolul exagerat atribuit acesteia în cadrul procesului de regionalizare.

Regionalizarea nu este un proces recent. Poate fi ușor de observat că începând cu marile imperii antice, medievale și continuând cu cele mai recente, sistemele administrative au inclus întotdeauna o dimensiune regională motivată de nevoia de descentralizare și eficientizare a actului administrativ.

Regionalizarea în sine este un construct socio-economic și/sau cultural, după caz. Regiunea nu este un element natural, întrucât rolurile îndeplinite de regiune au caracter funcțional, reprezentativ sau identitar. De asemenea trebuie menționat că regiunile se diferențiază de la stat la stat atât prin modul de formare, cât și prin rolul atribuit. Ar fi deci greșit să urmăm rețete fixe în ceea ce privește procesul în sine.

Pe baza acestor argumente ar fi, deci, eronat să afirmăm că procesul de regionalizare poate fi atribuit în procent de 100% UE. Este însă corect să afirmăm că UE încurajează în mod indirect acest proces prin folosirea dimensiunii regionale ca scară de referință pentru instrumentele financiare proprii și prin stabilirea standardului NUTS folosit în domeniul statistic de către Eurostat. Cu toate acestea, regionalizarea din punctul de vedere al UE este un instrument pur funcțional și flexibil. Luând în considerare acquis communautaire și prevederile acestuia în ceea ce privește politica regională urmărită de UE, este lesne de observat că aceasta este una dintre cele mai „subțiri” secțiuni, și trasează doar linii generale în ceea ce privește regionalizarea la nivelul statelor membre, implementarea propriu-zisă rămânând la latitudinea acestora.

Raportul CONREG argumentează modelul ales al regionalizării bazate pe regiunile trasate în 1998, cu ajutorul câtorva criterii de bază bine definite:

• relația dintre regiunile istorice și cele de dezvoltare;
• disparități și nivelul de dezvoltare socială în raport cu relația urban-rural;
• fluxurile migratorii interne.

Considerând regiunile istorice și cele de dezvoltare, este adevărat că acestea se suprapun aproape în proporție de 100%, iar împărțirea Transilvaniei în două regiuni de dezvoltare este rezultatul caracterului său eterogen.

Identificarea disparităților la nivel sub-regional subliniază, după cum am scris și mai sus, diferențele majore de dezvoltare dintre centrele urbane și zonele rurale, în care cele din urmă sunt în mare parte dependente de primele din punct de vedere al serviciilor, al locurilor de muncă și al infrastructurii. Aș mai adăuga aici un contrast care mie mi se pare relevant, acela a două medii – urban și rural – care din punct de vedere identitar se contrazic.

Moștenirea comunismului a transformat o mare parte a centrelor urbane în locuri cu o identitate diluată, ce nu mai reprezintă caracterul local/regional sau istoric/cultural. La polul opus, există în continuare zone rurale care și-au conservat identitatea și caracterul tocmai datorită ruperii și izolării de centrele urbane, acestea nefiind expuse urbanizării. Invadarea mediului rural, în mod indirect, de mediul urban poate avea un impact nefast, primul neputând face față celui din urmă din punct de vedere funcțional, social sau economic.

Acest conflict trebuie luat în considerare nu numai în procesul de regionalizare propriu-zis, dar mai ales în momentul alegerii capitalelor de regiuni, și cel declarării priorităților regionale.

Din punct de vedere al fluxurilor migratorii interne, acest criteriu este cel mai clar, în opinia mea, în descrierea relațiilor social-economice intra și inter-regionale. Conform analizei prezentate de raportul CONREG se poate observa destul de clar stabilizarea fluxurilor în ultimii 10 ani, cât și definirea de poli urbani. Mai mult, aș sublinia și faptul că fluxurile pot descrie într-o anume măsură și o conștientizare, involuntară probabil, a regiunilor de dezvoltare existente. Aici luând în considerare bineînțeles, tendința de migrare în zonele limitrofe a regiunilor, dintr-o regiune în alta. Acest lucru poate fi atribuit în general relaționării social-economice cu cel mai apropriat pol urban.

Muntenia-Sud și București-Ilfov

Am lăsat la urmă subiectul unirii celor doua regiuni de dezvoltare, Muntenia-Sud și București-Ilfov, întrucât acesta încorporează câte un puțin din toate problemele de mai sus. Problema majoră, de la care s-a plecat și în raportul CONREG este aceea că din punct de vedere funcțional și social-economic este un bun polarizator de resurse. Însă în acest proces de polarizare Muntenia-Sud are de suferit întrucât ca și regiune nu poate profita de avantajele proximității sale față de București, aceasta pierzând defapt cursa pentru resurse. Rezultatul cel mai notabil este diferența majoră de dezvoltare socială și economică în județe ca Teleorman, Giurgiu, Ialomița sau Călărași în ciuda faptului că se află în apropierea celui mai performant pol economic și decizional la nivel național.

În plus, după cum specifică și raportul, cele două regiuni se comportă ca una singură, mai mult, București-Ilfov joacă rolul de centru al regiunii Muntenia-Sud, însă se află din punct de vedere tehnic în afara acesteia. Unirea celor două, pare logică la acest moment și folosind argumentarea raportului, însă consider necesară următoarea observație.

Unirea a două regiuni, chiar și considerând contextul special care se poate atribui situației, poate avea în continuare un efect nefast în cursa pentru resurse și fonduri europene. În mod inevitabil centrul decizional al regiunii rezultate va fi stabilit la București, existând riscul ca datorită greutății decizionale atât de diferite ale celor două (foste) regiuni, dar și din cauza disparităților foarte mari la nivel intra-regional, lista priorităților regionale și sub-regionale să fie editată în mod inegal de reprezentanții locali/regionali. Condiția de bază în acest caz este stabilirea din punct de vedere instituțional și administrativ a unui set de instrumente care să poată asigura o negociere pe picior de egalitate a tuturor actorilor, dar și transparența actului decizional. Această ultimă condiție fiind de altfel una de bază pentru buna funcționare a tuturor regiunilor, și definirea unui sistem de guvernanță bazat pe eficiență și subsidiaritate.

Concluzii

În opinia mea, raportul CONREG prezintă o situație realistă și face o analiză corectă a opțiunilor. Considerând momentul, time-frame-ul dat pentru procesul de regionalizare și oportunitatea perioadei de programare 2014-2020, tind la acest moment să fiu de acord cu propunerile Consiliului. Cu toate acestea, consider acest raport doar un punct de plecare, rămânând ca luând în considerare notele făcute mai sus, să analizăm în continuare demersul acestui proces, pentru a ne asigura că nu vor exista derapaje, mai ales din punct de vedere politic. Întrucât un astfel de proiect nu poate exista fără suport politic, mi-aș dori ca jocurile de putere practicate de politicienii noștri să nu beneficieze de regionalizare ca de un element de negociere, folosit doar atunci când este oportun și modelat doar pe criterii politice.