Sancțiunile economice ale UE și vulnerabilitatea Parteneriatului Estic la precedentul creat de Belarus

După aproape un an de la începutul crizei politice din Belarus, declanșată în vara lui 2020, Uniunea Europeană (UE) aplică pentru prima dată sancțiuni sectoriale. Sunt vizate sectoare importante ale economiei beloruse, dar nu toate. Datorită interdependenței puternice dintre politica centralizată și sectoarele principale ale economiei aflate în controlul statului, sancțiunile europene sunt menite să vulnerabilizeze situația lui Alexandr Lukashenko. Scopul final este de a produce breșe în anturajul, încă loial, al lui Lukashenko, pentru a forța autoritățile beloruse să facă cedări. Pe primul loc în lista concesiilor pe care și le-ar dori UE este eliberarea lui Roman Protasevich, Sofia Sapega și a altor câteva sute de deținuți politici, aflați în detenție pentru acuzații legate de susținerea protestelor pro-democratice și, respectiv, anti-regim. Al doilea subiect esențial pe care insistă Bruxelles-ul, articulând vocea opoziției beloruse în exil, este desfășurarea unor alegeri prezidențiale noi, corecte și libere, urmate de o tranziție democratică și pașnică a puterii (UE, Iunie 2021).

Sancțiunile economice introduse de UE contra Belarus în 2021 amintesc despre sancțiunile europene adoptate împotriva Rusiei în 2014. Atunci, UE a decisă să sancționeze câteva sectoare ale economiei ruse (piața financiară etc.) la 8 zile după doborârea zborului civil MH17 pe 17 iulie 2014 (298 de victime), cu armament rusesc (sistem de rachete BUK), de pe teritoriul ucrainean ocupat de paramilitarii separatiști pro-ruși, coordonați de forțe militare ruse. Ca și în cazul Rusiei în 2014, actorii europeni au trecut de la sancțiuni individuale la cele economice față de Belarus după ce cel din urmă a călcat peste o linie roșie periculoasă, care implica cetățeni europeni. Mai exact, autoritățile beloruse au deturnat zborul Ryanair din Grecia spre Lituania, în timp ce acesta traversa spațiul aerian belorus (23 Mai 2021), sub pretextul unei amenințări teroriste false. Deși a provocat o situație de pericol pentru siguranța pasagerilor acelui zbor, Lukashenko ar fi aprobat operațiunea pentru a-l reține pe jurnalistul Roman Protasevich, însoțit de partenera sa Sofia Sapega. Mai mulți lideri ai statelor UE, precum președintele Lituaniei Gitanas Nauseda sau Premierul Poloniei Mateusz Morawiecki au comparat acțiunile Minsk-ului cu “terorism de stat”.

Despre necesitatea sancțiunilor economice împotriva Belarusului se vorbea încă din 2020, însă incidentul cu Ryanair a devenit un catalizator pentru ca UE să-și depășească reticențele și să obțină consens în rândul statelor membre. În consecință, la distanță de aproape 5 săptămâni de la incident, UE a adoptat primul val de sancțiuni economice împotriva Belarusului, împreună cu cel de-al patrulea pachet de sancțiuni individuale (UE, Iunie 2021).

Chiar dacă sancțiunile sectoriale inițiate de UE au consecințe economice, impactul lor politic variază în funcție de resursele interne de care dispune partea țintită (cazul rusesc) sau de compensarea resurselor pierdute din contul susținerii externe (cazul belarus). Inițial, înainte de adoptarea finală a sancțiunilor, oficialii beloruși i-au transferat pe Roman Protasevich și Sofia Sapega în arest la domiciliu (Reuters, June 2021). Însă după ce sancțiunile s-au materializat, Minskul a venit cu un răspuns disproporționat, cu consecințe politico-diplomatice majore, de a se retrage din activitatea Parteneriatului Estic (Belta, June 2021). Totodată, Belarusul iese din Acordul de Readmisie cu UE, intrat în vigoare în 2019, care pune în pericol prevenirea migrației ilegale din Belarus, dar și continuitatea regimului facilitat de vize pentru cetățenii belaruși, aprobat în 2020.

Consecințe neintenționate ale sancțiunilor

În prezent, UE aplică sancțiuni individuale în cazul a 166 de persoane care se subordonează lui Alexandr Lukashenko. Tototodată, circa 15 entități apropiate regimului sunt vizate atât de sancțiunile individuale ale UE (interdicția călătoriilor, înghețarea resurselor financiare), cât și, mai nou, de sancțiunile sectoriale. Urmând demersul guvernelor statelor membre (Consiliul European), UE a adoptat primele sancțiuni economice (UE, Iunie 2021), care se răsfrâng asupra trei categorii de produse exportate pe piața europeană – tutunul, petrolul și îngrășămintele de potasiu. De asemenea, sub restricții au căzut trei instituții financiare de stat (Belarusbank, Belinvestbank, Belagroprombank), iar Banca Europeană de Investiții (nu și BERD-ul) a primit indicații exprese să nu mai finanțeze proiecte în sectorul public. Totodată, a fost pusă sub restricție finanțarea datoriei suverane beloruse. La aceste restricții se mai adaugă prohibiția pentru companiile europene de a comercializa în Belarus echipament IT utilizabil pentru activități de urmărire (interceptare etc.) și limitări în domeniul exportului de bunuri utilizabile în scop militar.

În 2020, valoarea exportului total al Belarusului către UE a constituit circa 3.8 miliarde EUR (Comerțul UE-Belarus). În același an, importurile europene au atins valoarea de 6.2 miliarde EUR. Deși circa 18% din exporturile beloruse au nimerit în UE în decursul lui 2020, peste 45% din bunuri au fost exportate în Rusia. Datele statistice arată că până la 30% din exporturile beloruse, în special producția petrolieră și cea chimică (potasiul), ar putea fi afectată de sancțiunile europene. Aceleași date sugerează că Lukașenko ar putea contempla o revanșă împotriva anumitor categorii de produse și companii din UE care livrează în Belarus producție agro-alimentară, chimică sau instalații mecanice. În acest sens, anti-sancțiunile beloruse împotriva UE, dacă vor apărea, ar putea să copieze stilul embargoului contra produselor alimentare europene, introdus de Rusia ca reacție la sancțiunile sectoriale din 2014. Primul pas în această direcție poate fi suspendarea exporturilor beloruse prin intermediul portului lituanian din Klaipeda și redirecționarea lor spre infrastructura portuară rusească din Marea Baltică și Marea Neagră.

Autoritățile ruse deja au promis că vor acorda sprijin Belarusului “chiar și în cele mai critice momente”. Recent, Rusia a alocat cea de-a două tranșă a creditului de 1 miliard de dolari, după întrevederea lui Lukashenko cu Vladimir Putin la finele lunii mai (Belta, Mai 2021). Cu scopul de a supraviețui sancțiunile europene, sectoarele vulnerabile ale industriei beloruse ar putea să se integreze, gradual, cu economia rusă prin intensificarea legăturilor comerciale. Nu poate fi exclusă nici fuzionarea companiilor. Alte măsuri la care poate apela Belarusul țin de diversificarea exporturilor. Reorientarea lor ar fi posibilă spre China, care a recepționat doar 2.6 % din exporturile beloruse în 2020, dar și spre alte piețe globale din Africa, Asia sau America Latină. Identificarea și pătrunderea pe piețe noi necesită însă contacte politice, capacități logistice și respectiv costuri adiționale. Teoretic, pentru înlocuirea pieței UE ar putea fi nevoie de minim 1-2 ani.

În pofida caracterului punitiv al sancțiunilor UE împotriva lui Lukashenko, acestea pot accelera anumite procese integraționiste în cadrul Uniunii Statale Rusia-Belarus (economie, transport). Pe de altă parte, deși neintenționat, sancțiunile UE sunt folosite de Lukashenko pentru a lovi în imaginea Parteneriatului Estic, care este dimensiunea estică a Politicii Europene de Vecinătate. Prin intermediul Parteneriatului Estic, UE încerca să contrabalanseze influența rusească în cele șase state post-sovietice est-europene (ce includea și Belarusul). Astfel, cu mâinile lui Lukashenko, Moscova poate să reducă relevanța Parteriatului Estic și să inducă ideea că acest format este expus riscului de dezintegrare. Magnitudinea acestei decizii politice a Belarusului denotă că Minskul este capabil să recurgă și la alte măsuri, inclusiv la contra-sancțiuni economice, dacă acestea nu lovesc în interesele economice belaruse.

Sancțiunile contra Belarusului în contextul Parteneriatului Estic

UE poate folosi alte instrumente de presiune, decât sancțiunile individuale sau sectoriale, în cazul regimurilor hibride din regiunea Parteneriatului Estic, pentru a schimba atitudinea guvernelor și a promova reformele democratice. Sancțiunile economice utilizate împotriva Belarusului, iar până la asta vizavi de Rusia, au potențial destabilizator major, după cum demonstrează decizia Minskului de a limita la maxim participarea în Parteneriatul Estic (până la nivelul de experți).

UE a introdus mecanismul de condiționalitate în toate iterațiile de asistență macro-financiară alocată statelor cu Acorduri de Asociere – Georgia, Moldova și Ucraina – semnate în 2014 (IPN, Septembrie 2018). Cu alte cuvinte, alocarea asistenței este condiționată cu cerințe specifice, ale căror îndeplinire este verificată înainte de a purcede la următoarea tranșă. Totodată, condiționalitatea este o parte indispensabilă a sprijinului financiar pe care Armenia îl poate recepționa pe parcursul implementării Acordului de Parteneriat Cuprinzător și Consolidat cu UE, în vigoare din anul 2018.

Situația este însă totalmente diferită în cazul Azerbaijanului, care chiar dacă se aseamănă în multe privințe cu Belarusul, dispune de condiții structurale care avantajează regimul autoritar și îl pot proteja de sancțiunile sectoriale europene în viitor.

În primul rând, distanța geografică de frontierele europene împiedică o socializare activă a actorilor politici și a societății azere per ansamblu cu valorile democratice, puse în aplicare în UE. Pentru cetățenii beloruși, realitatea europeană este la câteva ore distanță de frontiera belorusă. Intensitatea diplomației publice realizată de disidenții azeri în UE este incomparabilă cu cea belorusă, care promovează energic mișcarea democratică din Belarus activând de pe teritoriul Poloniei, Lituaniei și a altor state UE. După protestele din 2020 înăbușite violent de regimul belorus (IPN, August 2020), reprezentații opoziției beloruse în frunte cu Svetlana Tikhanovskaya au devenit motorul principal al mișcării disidente beloruse, care operează în UE. Tot aceștia au susținut activ introducerea sancțiunilor sectoriale, argumentând însă că ele sunt îndreptate împotriva regimului lui Lukashenko și nu a populației.

A două constrângere pentru replicarea ipotetică a unor sancțiuni economice asupra regimului autoritar condus de Ilham Aliyev din 2003 încoace, în lipsa unor alegeri democratice, constă în apropierea Azerbaidjanului de Turcia în domeniul politic, economic și cultural. Cele două țări au semnat recent „Acordul de la Shusha” (15 iunie 2021), prin care au convenit să intensifice cooperarea strategică multi-sectorială, pe plan regional și internațional, inclusiv în sfera militară (OC-Media, June 2021).

Cel de-al treilea considerent major care face improbabil ca precedentul belorus să se răsfrângă asupra Azerbaidjanului este dependența UE de importul de gaz natural azer. Belarusul depinde de piața europeană de desfacere și nu are permisul Rusiei de a întrerupe fluxul de hidrocarburi, care traversează de asemenea teritoriul belorus. Contrar relevanței energetice scăzute a Belarusului, UE are nevoie de Azerbaidjan în sectorul energetic pentru a scădea dependența de Rusia, de unde importă între 40-45% din necesarul gazului natural (Eurostat, 2020). Dependența Bruxelles-ului de Baku a sporit considerabil în particular după lansarea Coridorului de Gaze din Sud la finele lui 2020, prin intermediul căruia UE va importa circa 10 miliarde de metri cubi de gaz azer anual (Forbes, Ianuarie 2021). Prin urmare, raționamentele UE cu privire la securitatea energetică ar putea cântări mai mult decât orice discuție despre aplicarea unor sancțiuni sectoriale asupra Azerbaidjanului pentru a promova democrația în această țară.

Lucrurile s-ar putea schimba în raport cu Azerbaidjanul doar pe termen lung și doar dacă UE reduce consumul de hidrocarburi, inclusiv de gaze naturale, în viitorii 10-15 ani sau mai mult, printr-o tranziție reușită la o economie verde. Totuși, sancțiunile sectoriale ale UE soldate cu distanțarea Belarusului de Parteneriatul Estic domonstrează că această platformă a Politicii Europene de Vecinătate este vulnerabilă la reacții similare din partea regimurilor autoritare. Cu alte cuvinte, precedentul belarus poate încuraja reacții similare din partea Azerbaidjanului, dacă UE aplică sancțiuni sectoriale. Prin urmare, instrumentele sigure la care UE poate apela în continuare ar putea fi condiționarea asistenței financiare. În prezent, acestea îi permit UE să relaționeze, suficient de ferm, cu regimurile hibride din țările asociate (Georgia, Moldova și Ucraina) și Armenia, care fie sunt prea dependente de UE, fie dispun de elemente democratice interne prea robuste pentru a cădea în plasa autocraților.

În loc de concluzii…

Sancțiunile economice împotriva Belarusului puteau să reprezinte un caz unic în Parteneriatul Estic, deoarece, din cauza anumitor slăbiciuni strategice, UE nu le poate replica în relația cu Azerbaidjanul, care este asemănător cu modelul belarus. Celelalte țări din regiune sunt mai degrabă susceptibile la mecanismele de condiționalitate folosite activ de către UE în schimbul asistenței financiare. Pe termen lung, revanșa Belarusului denotă că regimurile autoritare, chiar și cu resurse limitate, pot provoca consecințe nefaste, de ordin politic, pentru UE, care devin precendente favorabile atât pentru regimurile autoritare, cât și pentru cele hibride din regiune.

Deși sancțiunile economice ale UE au efect în timp, regimurile țintite dezvoltă capacități de supraviețuire și ajustare, cu condiția că au resurse locale necesare sau ajutor extern. Belarusul demonstrează însă că imaginația regimurilor autoritare depășește cadrul de prognozare al UE. Costurile politice ale retragerii Belarusului din Parteneriatul Estic încă urmează a fi evaluate, dar primul pas pe care UE trebuie să-l facă este să asigure coeziunea și atașamentul celorlalte cinci state rămase în acest format. În plan practic, va fi necesară de asemenea actualizarea organigramei multilaterale a Parteneriatului și a viitoarelor proiecte de interconectare intra-regională, preconizate până în 2030. Chiar și după retragerea sa din Parteneriatul Estic, Belarusul va fi subiectul central al politicii est-europene a UE, discutat intens la summit-ul Parteneriatului din toamna lui 2021.

Exact cum „Brexit-ul” pentru coeziunea internă a UE, precedentul belarus nu trebuie să devină o idee atractivă în interiorul Parteneriatului Estic. De aceea, misiunea UE este să prevină consolidarea sau apariția regimurilor autoritare în vecinătatea sa estică.

Articol aparut pe site-ul IPN.md