Viața după penali – riscuri și acțiuni pentru o guvernare anunțată

Situația de acum a opoziției ar putea fi comparată cu cele două care au precedat, în trecut, intrarea la guvernare a unor forțe de opoziție câștigătoare în lupta electorală cu puterea reprezentată de PSD. Gândul la posibilitatea unui viitor luminos a încercat probabil mulți cetățeni atunci când au asistat satisfăcuți și optimiști la câștigarea alegerilor din 1996 de către CDR, împreună cu partidul democrat. Același gând, dar al altor cetățeni optimiști, probabil a însoțit cu unele mici modificări și cea de-a doua victorie în alegeri a opoziției din 2004 care, și de data aceasta, reușește votarea unui nou guvern, chiar dacă prin efortul formării și menținerii unei alianțe politice parlamentare care să neutralizeze permanentul pericol psd-ist.

Originea ambelor victorii din trecut ale opoziției a fost determinată de nemulțumirile, din ce în ce mai acut resimțite de cetățeni, privind diversele efecte negative ale unor probleme concrete de politici publice, dintre care unele pot fi constatate și azi: situația precară a infrastructurii, a sistemului de sănătate și al educației și, în general, a nivelului de viață care este departe de așteptări. Rezolvarea acestor probleme a fost asociată cu implementarea unei idei-umbrelă, devenită una dintre principalele priorități ale forțelor de opoziție în bătăliile sale electorale cu PSD. Această idee constă în implementarea unei schimbări instituționale de amploare care să conducă la creșterea bunăstării cetățenilor, obținută în condițiile funcționării unui stat de drept, după modelul celor dezvoltate de alte democrații europene. Relevanța și forța de atracție electorală ale acestei idei au fost întărite de caracterului ei asumat radical și necesar (i) . Puterea, reprezentată de PSD, s-a aflat permanent în situația de a prezerva un status quo instituțional la a cărui consolidare a contribuit, chiar dacă nu s-a aflat mereu în situația de a deține puterea executivă.

Implementarea acestei idei-umbrelă, se poate constata retroactiv, a fost implementată mai degrabă incremental și nicidecum ”radical”, așa cum s-a anunțat în perioada electorală. Din diverse motive, opoziția nu a reușit operaționalizarea sustenabilă a unui nou cadru instituțional, chiar dacă această reformă s-a aflat în perioada electorală la originea constituirii agendei sale politice. Consecința directă a acestei situații este faptul că jocul politic dintre opoziție și putere, dezvoltat în procesele electorale ulterioare, nu a luat forma exercițiului democratic al unei confruntări politice între soluții alternative de politici publice, ci a continuat să fie determinat prin poziționarea pro sau contra față de aceeași temă legată de oportunitatea, necesitatea și profilul unei schimbări instituționale care a ajuns să fie și azi principalul pilon al unei alternative susținute de opoziție.

În lipsa unei competiții reale între soluții de politici publice, principalul rezultat al perpetuării acestei situații este greu de contestat. După 30 de ani, România continuă să se situeze, chiar și după timpul petrecut ca membră a UE, la coada diferitelor clasamente alcătuite periodic la nivel european, referitoare la stadiul dezvoltării economice sau a aspectelor care afectează situația bunăstării generale a populației (unul dintre cele mai reprezentative ar putea fi, de exemplu, cel care se referă la calitatea guvernării în care România și-a disputat în ultimii 10 ani ultimele două locuri cu Bulgaria (ii) ). Dintre acestea se remarcă unele care și-au menținut relevanța: birocrația excesivă, lipsa de transparență instituțională, încălcarea principiului separației puterilor în stat, aservirea politică a unor instituții de stat sau, pur și simplul, lipsa unui proces instituțional sustenabil de formulare, implementare sau evaluare, conceput în vederea diminuării posibilului eșec al unor politici publice etc. (iii) În tot acest timp erorile de construcție sau funcționare ale unui sistem dovedit ineficient sunt periodic mascate sub diverse teme electorale de conjunctură, abordate în disputele politice electorale.

Discursul politic al opoziției de azi se bazează de data aceasta pe o temă aparent diferită care invocă necesitatea eradicării fenomenului corupției. Acesta reprezintă, de fapt, expresia unei reacții extreme generate de nemulțumirile persistente ale cetățenilor față de rezultatele defectuoase acumulate în timp ale aceluiași sistem a cărui schimbare a fost în trecut și a redevenit, din nou, prioritară. Dacă, în cazul unei viitoare noi guvernări a opoziției, schimbarea acestui sistem nu se realizează, atunci probabil că rezultatele înregistrate până acum ale cruciadei anticorupție vor rămâne doar accidente penale și nu simptome nefericite ale unui sistem a cărui reformă se impune.

Un prim pas care ar putea contribui la evitarea unei astfel de situații, ar putea fi cel de a completa și treptat înlocui discursul politic care se concentrează pe valorificarea politică imediată a ideii eradicării fenomenului corupției, cu formularea, justificarea și asumarea unui pachet de măsuri concrete, suficient de fezabile și realiste care să vizeze schimbarea sustenabilă a sistemului, inclusiv a acelor elemente a căror funcționare a permis apariția, facilitarea și dezvoltarea fenomenului corupției. Un astfel de demers ar putea include o tendință sesizabilă de reconfigurare a temelor promovate, fiind semnul unei maturizări politice necesare și așteptate.

Preocuparea pentru schimbare este totuși reală acum. Datorită pozițiilor ferme anticorupție adoptate, dintre programele politice ale forțelor de opoziție, am reținut două, reprezentate de cele ale USR și PLUS. În cazul USR, semnificative pentru scopul implementării schimbării amintite sunt în special cele referitoare la ”separația între elaborarea și implementarea politicilor publice”, ”asigurarea performanței funcționarilor publici”, ”măsura privind introducerea bugetării pe bază de performanță”, dar și intenția de ”reformare a Curții de Conturi și Autorității de Audit”. PLUS a adoptat la rândul lui priorități asemănătoare, caracterizându-se în plus prin tendința de a se dezvolta politic, începând cu sprijinirea unui proces de creștere a capacității comunităților locale simpatizante de a se asocia intern în vederea dezvoltării de proiecte cu impact și relevanță locală.

În afară de aceste priorități, probabil încă nu definitive, este necesar a semnala și eforturile parlamentare ale USR de a filtra, acolo unde a fost posibil, valul de reglementări adoptate cu o majoritate aferentă de actuala putere politică. Aceste eforturi, la care se adaugă profilul propunerilor legislative ale acestui partid, în majoritatea lor neadoptate, pot face obiectul a două constatări. Pe de-o parte, pot constitui dovada exercitării unui rol autentic de opoziție activă, prin criticile constant exprimate la adresa inițiativelor puterii. Acest fapt, pe lângă cel politic, poate justifica pretenția formulării unei alternative politice credibile. Pe de altă parte, profilurile acestor inițiative nu sunt, însă, suficient de coerente tematic pentru a prefigura intenția dezvoltării unui plan de schimbare instituțională.

Luând în considerare măsurile cuprinse până în acest moment în programele de guvernare dezvoltate de opoziție în vederea unei preconizate schimbări instituționale, acest text identifică două riscuri cu care o posibilă guvernare a opoziției ar putea să se confrunte. În definirea acestor riscuri a fost luată în considerare și istoria implementării anterioare a unor programe de guvernare ale opoziției, precum și pretenția actualei opoziții de a promova măsuri care să vizeze ”un alt fel” de a face politică sau politici sau de ”a avea o țară ca afară”.

Cele două riscuri se referă la:

1. Eșecul de a dezvolta, propune, asuma și implementa rapid și ireversibil (nonincremental) o schimbare instituțională fezabilă și sustenabilă, reprezentată de o reformă a instituțiilor statului, cadrului de formare a reglementărilor, precum și a celorlalte condiții normative capabile să asigure funcționarea instituțiilor unui stat de drept. În această direcție se înscriu și măsurile care asigură caracterul democratic (e.g. transparență, abordarea pe bază de performanță, consultare proactivă etc.) al etapelor specifice dezvoltării politicilor publice, indiferent de preferințele politice sau de alt tip ale cetățenilor afectați sau/și care beneficiază de acestea;

2. Eșecul de a dezvolta, asuma și implementa un pachet de măsuri de politici publice necesare, coerente, clar definite și fezabile, indiferent de profilul doctrinar/ideologic care le-ar putea fi asociat. Aceste măsuri nu trebuie să rezolve toate problemele cu care se confruntă cetățenii români, dar măcar să adreseze o parte a căror soluționare a întârziat prea mult (de exemplu birocrația, infrastructura sau sistemul de sănătate). Implementate în noul cadru instituțional aceste măsuri ar putea servi drept reper pentru crearea unui potențial, viitor ”alt fel de a face” politică și politici, dar și semne ale apropierii de ”o țară ca afară”. Indiferența pentru profilul ideologic al acestor măsuri nu este întâmplător. Dacă ar fi să luăm în considerare doar miza socio-economică și politică a eșecurilor repetate de până acum de a implementa schimbarea instituțională, dar mai ales amploarea și relevanța profilului problemelor a căror rezolvare trenează de ani de zile, atunci selectarea acum a unor măsuri pe criterii doctrinar/ideologice, ar putea avea aceeași relevanță și sens cât a avut aplicarea principiului restitutio in integrum în implementarea legii reîmproprietăririi, pentru condițiile tehnice necesare unei creșteri ulterioare a productivității suprafețelor terenurilor agricole.

Oricare ar fi măsurile propuse, evitarea acestor riscuri este necesară pentru a nu repeta destinul guvernamental al unor programe de guvernare ale altor opoziții care și-au asumat în perioada electorală schimbări instituționale de o importanță și impact similare. Un exemplu negativ este cazul măsurilor punctuale cuprinse în Contractul de 200 de zile, promovat de CDR. Caracterul necesar asumat inițial s-a pierdut în timpul guvernării, fiind atenuat, fie de caracterul opac al unui sistem refractar la schimbare, respectiv gradul de fezabilitate scăzut al măsurilor, fie de deplasarea efortului politic, pe timpul exercitării guvernării, spre menținerea coeziunii unei alianțe politice, mai degrabă decât spre îndeplinirea rolului de motor politic de care schimbarea instituțională depindea.

O situație similară poate fi semnalată și în cazul pachetului de măsuri propus în timpul celei de-a doua guvernări a opoziției. Derulându-se în preajma aderării la UE, eșecul implementării măsurilor în perioada guvernării ar putea fi pus acum pe seama prevalenței argumentului necesității atingerii obiectivului politic de îndeplinire a unor condiționalități, ca preambul al unor reforme viitoare, în detrimentul unei abordări de „jos în sus”, probabil mai lentă și mai riscantă, dar cu șanse mai mari de a fi sustenabilă în contextul românesc.

Relevanța importanței acestei abordări de ”jos în sus” în alegerea temelor unui posibil proces de reformă ar putea fi susținută de două elemente care au contribuit decisiv în prezent la consolidarea politică a opoziției, ambele fiind însoțite de manifestări publice autohtone, semnificative ca amploare și vehemență.

În primul rând, este vorba despre cazul intenției de adoptare a celebrei OUG 13 și evenimentele care au urmat. Acestea ilustrează cel mai bine diferența între efectele unor derapaje (chiar și grave) ale unei echipe guvernamentale și necesitatea schimbării sistemului. Acest caz a intrat în istoria demonstrațiilor antiguvernamentale din România încărcat de semnificațiile unui slogan politic foarte expresiv: ”Noaptea, ca hoții”. Acest slogan nu se referă doar la intențiile subversive ale unei echipe guvernamentale de a adopta pe ascuns (!) o ordonanță cu implicații extrem de importante, dar reprezintă și dovada incontestabilă a unei disfuncționalități acute a cadrului instituțional al administrației centrale de a dezvolta în mod democratic politici publice (inclusiv respectarea condițiilor adoptării unor ordonanțe de urgență). Aceste disfuncționalități sunt semnalate de o situație dovedită în care au fost ignorate în mod deliberat mecanismele administrative care impun parcurgerea unor etape, cum sunt cele care se referă la asigurarea transparenței, a unui proces de consultare consistent, respectiv fundamentarea temeinică a unor inițiative guvernamentale.

Dacă aceste mecanisme administrative (reguli, proceduri, sisteme de checks and balances etc.), aflate în vigoare la momentul producerii evenimentului amintit, ar fi fost concepute și implementate într-un mod sustenabil, atunci o astfel de inițiativă ar fi putut fi blocată sau cel puțin sesizabilă public anterior, iar ceea ce a urmat nu s-ar mai fi produs, inclusiv reacția publică de anvergura și vehemența cunoscute. Situația rezultată nu este, așadar, doar expresia unei manipulării brutale a sistemului în vederea promovării unei agende politice guvernamentale ascunse, ci este dovada clară a unor deficiențe acute ale întregului sistem administrativ central devenite acum evidente.

Un al doilea element important este legat de lipsa de performanță acuzată în discursul politic al opoziției drept principală cauză a incapacității administrației publice (”statul”) de a furniza politicile publice așteptate de cetățeni. La fel ca în cazul OUG 13, și de această dată cauzele nu sunt legate doar de incapacitatea executivă punctuală a unei echipe sau a unei puteri politice majoritare, ci sunt determinate de eșecul implementării la nivelul instituțiilor relevante a unei abordări cum este cea a orientării către performanță.

Această abordare, precum și alte obiective, cum sunt cele legate de asigurarea transparenței și fundamentării actelor normative sau planificarea riguroasă a politicilor publice, s-a aflat pe agenda reformei instituționale încă dinainte de evenimentele sau constatările prezentate mai sus. Având în vedere relevanța unei abordări de ”jos în sus” pentru un proces de reformă autentic și sustenabil, eșecul implementării acestei abordări este probabil legat de faptul că, până acum, temele aflate pe agenda reformei nu au fost determinate ca urmare a unei nevoi/presiuni publice reale și prezente exprimate endogen de cetățeni, ci au fost percepute mai degrabă ca sarcini politice de îndeplinit, ca urmare a impunerii percepute ca exogene sub forma unor condiționalități. După cum vom vedea mai jos, această diferență între modurile de legitimare ale unor măsuri este decisivă pentru asigurarea succesului implementării sustenabile a unei abordări orientată către performanță în instituțiile publice.

Conform opiniei exprimate în acest text, o schimbare instituțională, ca cea pe care și-o propune opoziția de acum, ar trebui să aibă ca principal reper aceste semnale cu caracter endogen exprimate de cetățenii afectați direct de disfuncționalitățile care au generat situațiile descrise mai sus. În acest scop și pentru a oferi o posibilă arie de identificare a unor măsuri de evitare a riscurilor amintite (în special primul risc), am propus în continuare două teme considerate relevante pentru o astfel de schimbare instituțională. Aceste teme, deși nu sunt complete sau tratate suficient de extensiv, pot reprezenta un posibil reper util în identificarea unor măsuri concrete de reformă autentică.

Prima temă se referă la introducerea abordării orientată către performanță în instituțiile publice. Cea de-a doua se referă la necesitatea inițierii și finalizării unui proces de regionalizare, care cuprinde inclusiv o reorganizare administrativ teritorială corespunzătoare.

1. Abordarea orientată către performanță (iv) în instituțiile publice

Această temă se referă la posibilitatea de a asocia acțiunile, rezultatele, precum și regulile aferente (legi, regulamente, proceduri) cu criterii exprimate sub forma unor indicatori specifici care pot contribui la identificarea transparentă a gradului de îndeplinire a obiectivelor în cadrul diferitelor instituții publice. Spre deosebire de semnificația cu care este folosit în cadrul unor discursuri politice, termenul ”tehnic” de performanță folosit în relație cu activitatea unei instituții publice nu desemnează obligatoriu atingerea unui nivel foarte ridicat (succes sau excelență) de realizare a unor obiective, ci doar se referă la informații standardizate cu privire la activitatea prestată efectiv.

După cum am arătat și mai sus, această temă nu este o noutate pentru administrația publică din România, elemente asociate cu această abordare fiind introduse ca obiectiv al unei reforme a administrației publice (v) ,dar și separat în diferite instituții publice, accelerată în perioada de preaderare în urma reflexului politic al respectării unei condiționalități, iar ulterior ca argument pentru justificarea unui program operațional de profil finanțat la nivel european. În urma unei experiențe de aproape 13 ani de la prima inițiativă de reformare, poate fi semnalat faptul că nu există exemple de bună practică europene absolute a căror implementare la noi să poată rezolva dintr-o dată toate problemele legate de lipsa performanței. Probabil că secretul funcționării instrumentelor care susțin cu succes această abordare în alte țări, constă în primul rând în particularitățile unui context socio-politic și economic specific, a cărui evoluție istorică a creat premisele necesare și suficiente ca mecanismele asociate cu această abordare să fie funcționale. Comparativ cu aceste situații considerate până acum ideale, la noi s-ar putea susține că, în prezent, situația favorabilă privind posibilitatea implementării cu succes a unei astfel de abordări s-a format, poate pentru prima dată de la introducerea ei oficială în administrația românească, ca urmare a unei reacții publice vehemente de respingere a unor acțiuni a căror evitare pe viitor nu poate fi obținută decât prin implementarea sustenabilă a unor elemente specifice acestei abordări. Contextul producerii acestor reacții ar putea reprezenta, până în acest moment, principalul element de autenticitate, capabil să justifice și să faciliteze derularea cu succes a unui proces de schimbare instituțională autentică și sustenabilă.

Folosind acest reper contextual, în acest text mă voi referi la câteva dintre elementele pe care o inițiativă de schimbare instituțională bazată pe abordarea orientată către performanță ar putea să le conțină:

1. Armonizarea normelor referitoare la introducerea abordării pe bază de performanță și corelarea acestora cu cele referitoare la procesul politicilor publice la nivelul instituțiilor administrației publice centrale.

Armonizarea constă într-un proces de corelare a regulilor care se referă la derularea activităților corespunzătoare unor etape ale procesului politicilor publice care corespund unor întrebări precum:

Cum se realizează? (reguli privind formularea politicilor publice, a propunerilor de acte normative și corelarea acestora cu planul instituțiilor publice) – SGG dar și, în alt registru instituțional, Parlamentul;

Cum se alocă resursele financiare? (reguli privind modul în care se formează bugetul, luând în considerare valoarea unor indicatori de performanță concepuți pentru a putea identifica obiectivele a ceea ce se realizează) – MFP;

Cum se dezvoltă și se evaluează resursele umane? (reguli privind procesul de angajare, evaluare și dezvoltare a resurselor umane, conform nevoilor care decurg din activitățile de îndeplinire a obiectivelor asumate la nivelul instituțiilor) – ANFP;

Cum se controlează alocarea resurselor financiare? (reguli privind modul în care este analizat modul de alocare a resurselor financiare, în conformitate cu obiectivele propuse și cu respectarea regulilor care răspund la întrebarea cum se realizează?) – Curtea de Conturi

În continuare, descriu o serie de posibile modificări care ar putea viza instituțiile menționate mai sus, a căror aplicare ar putea contribui la sustenabilitatea implementării unei abordării orientată către performanță:

Secretariatul General al Guvernului – acesta a fost principalul gestionar de până acum al reformelor privind introducerea unei abordări orientată către performanță în procesul politicilor publice la nivelul administrației publice. Acestea au inclus măsuri privind îmbunătățirea calității inițiativelor guvernamentale (evaluarea impactului reglementărilor), luarea deciziei (propunerea de politici publice), coordonarea acestora (planificarea strategică), respectiv alocarea resurselor (bugetarea pe bază de programe). În cazul acestei instituții, precum și a Cancelariei Primului Ministru cu care formează ”Centrul Guvernului”, stabilirea unui cadru formal de funcționare neechivoc este esențială pentru clarificarea statutului și prerogativelor lor în gestionarea introducerii unei abordări bazate pe performanță a actului guvernării la nivelul ministerelor. Aspectul esențial al unei astfel de reforme este că, spre deosebire de guvernările anterioare, de data aceasta, pentru a fi sustenabilă, schimbarea trebuie să cuprindă stabilirea naturii, gradului și ponderii implicării acestei instituții în procesul politicilor publice derulat la nivel central. După cum vom vedea mai jos, în secțiunea care se referă la regionalizare, funcțiile acestei instituții s-ar putea modifica substanțial în cazul unei reorganizări administrativ teritoriale;

Ministerul Finanțelor Publice – are un rol esențial în procesul de formare și aprobare a bugetelor ministerelor, respectiv a îndeplinirii obiectivelor pe care acestea și le propun. În cazul acestui minister, abordarea orientată către performanță induce schimbări importante privind filosofia de concepere a bugetului, prin înlocuirea cu modelul bugetării pe bază de programe, ca specie a bugetării pe bază de performanță. Această schimbare trebuie armonizată cu conținutul altor reglementări care vizează procesul politicilor publice. De exemplu, identificarea clară a legăturii între procesul de planificare strategică (respectiv de concepere a bugetelor instituționale) și cel de fundamentare a unor noi inițiative normative, respectiv cel de consultare publică la care trebuie supuse acestea, în faza incipientă a dezvoltării lor.

Una dintre principalele surse de neîncredere la nivelul administrației publice privind fezabilitatea implementării efective a unor reguli noi, cum ar fi cele care se referă la dezvoltarea bugetului, este reprezentată de riscul real al blocării întregului sistem administrativ prin consecințele sale asupra modului în care este realizată și controlată execuția bugetară efectivă. Spre deosebire de modificările disparate și necorelate, inițiate timid până acum, schimbarea instituțională care vizează această temă majoră a noii guvernări ar trebui să fie însoțită de existența unei susțineri politice efective (nu doar declarativ) manifestată prin implicarea activă la nivelul primului ministru, împreună cu întreaga echipă guvernamentală, dar și a membrilor Parlamentului;

Curtea de Conturi – această instituție a fost cea mai puțin implicată până acum în conceperea și dezvoltarea unei reforme integrate a procesului politicilor publice la nivelul administrației publice. Cu toate acestea, atribuțiile acestei instituții și profilul acțiunilor sale sunt legate direct de abordarea orientată către performanță de la care se revendică aceste reforme. Un exemplu elocvent sunt criteriile de audit al performanței utilizate într-unul dintre tipurile de audit realizate de această instituție (vi) . Acestea sunt extrem de relevante deoarece cuprind, pe lângă cele de verificare a legalității, instrumente de control al performanței utilizării resurselor financiare la nivelul instituțiilor publice, în raport cu obiectivele asumate de aceasta (cum ar fi, de exemplu, cele menționate în planurile strategice instituționale). Principalele criterii asumate sunt: ”economicitatea, eficacitatea și eficiența”. Profilul acestor criterii nu este însă armonizat cu prevederile referitoare la modul concepere a indicatorilor de performanță sau a obiectivelor instituțiilor, respectiv cele care se referă la fundamentarea unor politici publice. În cazul acestor prevederi, conceptul de performanță nu se rezumă la cele 3 criterii menționate mai sus, ci acceptă existența și a altor tipuri de criterii utilizate în elaborarea unor inițiative sau a diferitelor programe (legislative sau de alt tip) derulate la nivelul ministerelor. Această situație, ar putea conduce la confuzii determinate de înțelegerea diferită a criteriilor utilizate inițial pentru alocarea resurselor și cele luate în considerare în controlul modului în care au fost realizate efectiv aceste alocări (nu numai din punct de vedere al legalității, dar și performanței). În aceste condiții, implicarea acestei instituții în schimbarea anunțată este decisivă pentru succesul reformei, deoarece poate conduce la evitarea posibilelor sincope în procesul de implementare, respectiv control al rezultatelor politicilor publice, inclusiv modul de alocare a resurselor financiare corespunzătoare;

Ministerul Administrației Publice și Dezvoltării Regionale – și implicarea acestui minister este esențială în implementarea unei abordări orientate către performanță, în special la nivelul administrației publice locale. Spre deosebire de administrația centrală, administrația locală, prin diferențele de mărime și dezvoltare ale comunităților în care instituțiile corespunzătoare funcționează, este mai afectată de impactul adoptării unei abordări orientate către performanță. De data aceasta, un posibil eșec ar putea fi determinat de dificultatea de a îmbunătăți performanța, exclusiv prin aplicarea unor reguli, la fel cum am arătat că s-ar putea întâmpla în cazul administrației centrale. La nivelul administrativ local, calitatea serviciilor publice este esențială, dar este dependentă de un context social particular în care modul de raportare al cetățenilor la instituțiile administrației nu este similar cu cel de la nivel central. Dacă în orașele mari, cum este de exemplu Cluj, semnalele succesului implementării unei astfel de abordări se dovedesc mai evidente chiar decât în cazul capitalei, în cazul orașelor mai mici sau a comunelor din zonele dezavantajate de exemplu, aplicarea unor reguli ca cele dezvoltate la nivel central ar putea să rămână fără un impact real. Pe lângă soluția regionalizării administrative (dezvoltată mai jos) care ar putea contribui la atenuarea acestor diferențe sau facilitarea adoptării acestei abordări la nivel local, este necesară luarea în considerare și a unei alte soluții a cărei implementare a fost deja inițiată. Aceasta se referă la dezvoltarea unor standarde pentru furnizarea serviciilor publice la nivel local, pe baza cărora ar putea fi ulterior recomandată utilizarea unor ”contracte” cu comunitatea, care să constituie principalul reper de evaluare a activității primăriilor – e.g. ”Citizens Charter„.

2. Dezvoltarea unui plan de măsuri de reformă a activității de legiferare a Parlamentului.

Opinia des întâlnită conform căreia ”legi există, dar nu sunt respectate” indică nu numai incapacitatea corespunzătoare de implementare și control a unor consecințe generate de adoptarea unor legi, ci și producția supradimensionată de legi inaplicabile sau nefezabile. Legile pot fi pur și simplu prost făcute, nu numai că implementarea lor eșuează.

O modalitate de a corecta aceste deficiențe este de a impune o fundamentare tehnică temeinică în faza conceperii lor. Printre măsurile vizate de un astfel de obiectiv se numără cele care constau în adoptarea unui set de criterii minimale referitoare la calitatea propunerilor de legi (analize de impact orientative/minimale, rezultatele unui proces de consultare publică derulat etc.). O astfel de măsură conduce la reducerea numărului mare de inițiative legislative, concomitent cu asigurarea unei diferențieri funcționale între activitatea de legiferare care intră în atribuțiile Parlamentului și cea ale cărei rezultate decurg din cu caracterul executiv al activității Guvernului.

Intenția de reducere indirectă a volumului de acte normative a fost deja recomandată și inițiată la nivelul guvernului, prin introducerea documentului ”Propunere de Politici Publice” a cărui principală menire a fost aceea de a limita numărul de inițiative legislative, considerându-le doar instrumente ale acțiunii executive specifice Guvernului și nu scop al unui proces de fundamentare. Acesta a fost considerat, în contextul politic românesc, la fel de politizat ca și cel de elaborare a lor. În prezent, rolul de filtru a fost preluat de evaluarea impactului reglementărilor, respectiv cel de planificare derulat anterior, care reprezintă o ”barieră” calitativă impusă inițiativelor legislative guvernamentale. Totuși, acesta nu a reușit, până în acest moment, să limiteze perpetuarea unei abordări a actului de guvernare care continuă să abuzeze de utilizarea actelor normative ca instrumente de implementare, suprapunându-se sau înlocuind deseori rolul de legiuitor deținut de Parlament. În procesul de reformă la acest nivel, funcțiile de fundamentare și creștere a calității actelor normative propuse și adoptate la nivelul Parlamentului ar putea fi realizate, de exemplu, prin crearea la nivelul comisiilor de specialitate a unor filtre calitative, reprezentate de obligativitatea îndeplinirii unor criterii minimale referitoare la conținutul propunerilor de acte normative inițiate, indiferent de profilul politic al inițiatorilor;

3. Asigurarea unui sistem de evaluarea a performanței resurselor umane a cărei activitate să se deruleze în raport cu criteriile de performanță asociate cu îndeplinirea obiectivelor la nivelul diferitelor instituții ale administrației publice.

Acest obiectiv este legat de un alt tip de resurse a cărui reformă este obligatorie în introducerea unei abordări orientată către performanță în procesul politicilor publice. Acesta se referă la crearea unui sistem de evaluare a resurselor umane, concomitent cu unul transparent de acordare a stimulentelor pozitive și negative funcționarilor publici, conform gradului de îndeplinire a obiectivelor individuale care decurg din obiectivele instituției. Măsurile asociate acestei teme vizează îndeosebi modul de gestionare a resurselor umane în cadrul administrației publice (angajare, evaluare, pregătire, eventual formularea de recomandări de sancționare sau recompensă). Instituțiile care ar putea fi luate în considerare în vederea unei astfel de reforme ar putea fi Agenția Națională a Funcționarilor Publici (ANFP), precum și Institutul National de Administrație (INA). Într-o posibilă nouă formulă, aceste instituții ar trebui să poată funcționa independent de ingerințe politice guvernamentale, având obligația de a asigura un nivel ridicat de transparență în derularea activităților lor.

b. Regionalizarea

Prezentarea acestei teme ca fiind separată și de același nivel cu cea care se referă la abordarea orientată către performanță este accidentală și nu este realizată pe baza unor diferențe de conținut. La fel ca în cazul schimbărilor propuse în cazul celorlalte instituții, și această temă are drept principal resort creșterea nivelului de performanță a instituțiilor administrației publice locale sau centrale, chiar dacă această schimbare ar putea avea un impact direct mai mare decât cea a adoptării unor modificări punctuale de proceduri sau reglementări specifice operate la nivelul unor instituții publice.

Această temă cuprinde identificarea, asumarea și implementarea unei soluții fezabile de regionalizare administrativă și are ca scop determinarea atât a cadrului administrativ de dezvoltare a politicilor publice la nivel regional, cât și cel de la nivel central. De asemenea, are drept consecință reconfigurarea modului de organizare al diferitelor partide politice în funcție de particularitățile noilor unități administrativ teritoriale.

Nici aceasta nu este o temă nouă, aflându-se în trecut în atenția diferitelor guverne, indiferent de culoare politică. În ciuda acestor preocupări (vii) , ideea a fost în cele din urmă abandonată, probabil datorită eșecului atingerii unui prag critic de susținere politică a unui plan de implementare, respectiv de asumare a posibilelor consecințe pe care aceasta ar putea să le producă. Chiar dacă fezabilitatea politică a adoptării ei ar putea fi în continuare discutabilă, efectele prospectiv benefice pentru dezvoltarea socio-economică, dar mai ales oportunitățile pe care le creează pentru a redimensiona, inclusiv politic, legătura între centru și local, reprezintă totuși cea mai sigură cale către o democratizare autentică a vieții politice, respectiv stabilirea unui parcurs de creștere a dezvoltării regiunilor.

Fără a oferi o soluție completă de regionalizare (viii) , în continuare prezint o serie de argumente în favoarea acesteia, considerând că aceasta este una dintre modalitățile de implementare a unei schimbări instituționale cu cele mai mari șanse de a fi și fiabile. În cazul adoptării de către opoziție a acestei schimbări, regionalizarea ar putea oferi soluții pentru probleme cum sunt cele legate de accentuarea diferențelor de dezvoltare între regiuni sau între mediul urban și cel rural, efectele migrației forței de muncă, capacitatea redusă de dezvoltare sau gestionare la nivel local a unor politici publice dezvoltate la nivel național, dar mai ales consecințele centralizării administrative excesive asupra performanței generale a administrației publice locale etc.

Argumentele prezentate mai jos evită reproducerea conținutului diferitelor studii care justifică cu prisosință existența unui impact pozitiv asupra dezvoltării socio-economice a regiunilor, dar încearcă să susțină importanța obiectivului regionalizării administrative, în contextul schimbării instituționale sustenabile susținute în acest text.

1. Regionalizarea atenuează diferențele de dezvoltare între regiuni și nu facilitează apariția separatismului regional

Indiferent de profilul variantei de implementare adoptate, ar fi suficientă susținere fezabilității unei inițiative de regionalizare administrativă, fie doar ca fiind consecința firească a actualei polarizări regionale economico/financiare. Pornind de la această constatare, printre consecințele regionalizării administrative nu se numără cele care includ adâncirea diferențelor de dezvoltare între zonele cu un nivel de dezvoltare mai ridicat, față de cele cu un nivel mai scăzut. Dimpotrivă, acestea oferă posibilitatea menținerii și/sau accelerării ritmului de creștere a dezvoltării acolo unde este posibil, respectiv concentrarea eforturilor în sensul acordării de sprijin și susținere, acolo unde acest nivel stagnează sau regresează. În oricare dintre cazuri, politicile publice regionale sunt oricum mai ușor de integrat teritorial, datorită existenței unei arii de aplicare mai mari, respectiv printr-o creștere a eficienței alocării resurselor devenite disponibile (ix) . În plus, obiectivul unei măsuri de regionalizare nu se bazează pe alte criterii, decât cele care urmăresc cu prioritate obiectivul creșterii bunăstării cetățenilor, indiferent de regiunea în care s-ar afla aceștia. În acest sens, un avantaj semnificativ este dat de utilizarea unor canale de cooperare formale, prestabilite, între regiuni și centrul administrativ (de ex. regimul de colectare a taxelor, precum și condițiile de funcționare și menținere a unui posibil instrument de sprijinire interregională reciprocă, arbitrată și reglementată de centrul administrativ). Modul în care sunt dezvoltate aceste canale, poate fi conceput și folosit astfel încât separatismul sau autonomizarea care se numără printre principalele temeri care însoțesc la noi această idee, să fie descurajate.

2. Regionalizarea induce modificarea cadrului de funcționare și a rolului centrului administrativ în raport cu ”periferia” administrativă

La fel ca în statele unde acest sistem funcționează (cel mai apropiat exemplu din punct de vedere teritorial și administrativ este Polonia), regulile care alcătuiesc cadrul formal al regionalizării se fundamentează pe principiul unei ”colegialități” interregionale a cărui aplicare este coordonată de centrul administrativ. Atribuțiile acestuia privind sarcinile specifice elaborării sau implementării unor politici naționale se diminuează considerabil în noua formulă. Rolul de distribuitor în teritoriu a dezvoltării prin intermediul unor politici inițiate la centru, este înlocuit cu cel de mediator și are ca scop menținerea coeziunii socio-economice și politice naționale. Acest lucru este posibil cu ajutorul unor indicatori prestabiliți, respectiv a unor standarde specifice, cum ar fi cele care vizează calitatea serviciilor publice furnizate, a căror obligativitate de îndeplinire la nivel local/regional ar putea fi monitorizată la nivel central. Cum tipul și modalitatea de implementare sau/și control a implementării politicilor naționale se modifică în urma regionalizării, exercitarea unui astfel de rol la nivel central întărește în realitate coeziunea teritorială, neexistând nici în acest caz vreun indiciu real privind riscul producerii unei separații sau dezvoltării unei autonomii teritoriale.

Un posibil suport al acestei soluții ar putea fi oferit și de faptul că regionalizarea este forma de organizare care completează și corespunde cel mai bine abordării orientate către sprijinirea dezvoltării comunităților, ca soluție specifică promovată de PLUS în propria dezvoltare la nivel local ca partid politic.

3. Simplificarea implementării măsurilor corespunzătoare abordării orientată către performanță, inițiate ca parte a unei schimbări instituționale sustenabile

Acest argument se referă la implicațiile pe care regionalizarea ar putea să le prezinte pentru implementarea măsurilor de introducere a abordării pe bază de performanță la nivelul administrației centrale, în ceea ce privește dezvoltarea politicilor publice, planificarea strategică, respectiv schimbarea modului de formare, execuție și control al bugetului. Fără a relua discuția despre performanță, este util totuși a menționa faptul că, după 13 ani de la primele semne de pătrundere a acestui concept la nivelul administrației românești, respectiv după implementarea mai multor strategii și proiecte care tratează teme asociate acesteia, gradul de asimilare în instituțiile publice a acestui mod de abordare rămâne unul care cu greu poate fi apreciat altfel decât cel mult modest. Explicațiile acestei situații se dovedesc nesatisfăcătoare, chiar după invocarea rând pe rând a reticenței față de schimbare tipică administrației publice, a lipsei de interes a funcționarilor publici, respectiv a susținerii politice slabe furnizată de nivelul managementului politic al acesteia. Cea mai plauzibilă explicație rămâne în aceste condiții cea care invocă deficiențele de organizare a actualului cadrul instituțional-administrativ, potențial rezolvabile prin regionalizare.

Rezolvarea acestor deficiențe ar putea fi asigurată printr-o posibilă ”centralizare” și simplificare a centrului administrativ, concomitent cu oportunitatea implementării, din faza conceperii, a regulilor de funcționare a noilor instituțiilor de la nivel regional. Printre consecințele care ar putea fi înregistrate la nivel central s-ar putea număra și reducerea aparatului administrativ, reducerea volumului de inițiative, responsabilități, funcții și atribuții. De asemenea, în noile condiții, centrul administrativ ar putea mai ușor să dezvolte și să asimileze proceduri, practici și sarcini specifice introducerii unei abordări pe bază de performanță, acestea putând fi ulterior adaptate și/sau eventual replicate la un nivel administrativ regional.

4. Facilitarea implementării politicilor regionale, concomitent cu îmbunătățirea cooperării directe între noile regiunile administrative și Comisia Europeană.

Probabil că cel mai evident avantaj, dintre cele enumerate mai sus, care caracterizează impactul derulării unui proces de regionalizare, este determinat de capacitatea sporită a noilor regiuni administrative de a comunica și a acționa independent de centrul administrativ, în contextul unei cooperări economice crescute cu instituțiile europene sau cu alte regiuni din Europa. Acest fapt este întărit de tendința cunoscută de la nivelul instituțiilor UE de accentuare a dezvoltării unor politici publice europene care folosesc ca reper nivelul regional, mai degrabă decât cel național. În cazul existenței unei administrații regionale funcționale, indiferent dacă soluția de regionalizare cuprinde sau nu varianta alocării unui statut administrativ separat unor unități administrativ teritoriale de un nivel inferior (județele sau zonele urbane funcționale), devine mai puțin dificilă utilizarea resurselor de la nivel regional în dezvoltarea de proiecte finanțate din fonduri europene.

*

Riscurile și temele prezentate ar putea contribui la formularea unei soluții de schimbare a unui cadru instituțional a cărui precaritate a fost și este dovedită acum prin persistența fenomenului corupției, așa cum reiese din statisticile activității DNA. Este evident că, pentru ca obiectivul-deziderat ”Fără penali” să aibă continuitate pe parcursul unei posibile guvernări viitoare a opoziție, ar fi o naivitate dacă noua guvernare ar porni în implementarea unor măsuri de la premisa că aceste cazuri de corupție sunt doar excepții într-un sistem de reguli și instituții care, de altfel, este eficient și funcționează corespunzător.

Adevărata provocare a unei posibile guvernări a opoziției nu constă numai în efortul de depășire a dificultăților aferente unui proces de implementare a unor măsuri alternative provenite dintr-un program de guvernare, ci mai ales în efortul de a formula, a susține și a implementa concomitent o reformă instituțională profundă, devenită necesară prin semnalele politice ale unor cetățeni care resimt acut ineficiența unui sistem, mai mult decât acțiunile inepte ale unor guvernanți. Pentru ca percepția asupra corupției să scadă, iar lupta politică electorală să se concentreze, într-un cadru instituțional stabil și acceptat, exclusiv pe calitatea alternativelor de politici propuse, cazurile de corupție care scandalizează acum opinia publică nu trebuie considerate numai semne ale modului de a acționa a unor forțe politice discreționare, ci simptome ale problemelor cu care se confruntă cadrul instituțional care a permis apariția și manifestarea lor. În caz contrar, posibile erori de prioritizare, secvențializare și implementare a măsurilor propuse ar putea avea ușor consecințele nefaste pe care le-a avut în cazul fostelor guvernări non-psd-iste. Aceste consecințe ar putea fi rezumate de o declarație intrată deja în istorie: ”Deși alegerile au fost câștigate, puterea nu”.

NOTE_________________________________