Privire comparativă asupra iniţiativei cetăţeneşti în practica românească şi europeană

În considerarea şi a campaniei în curs „Fără penali în funcţii publice” şi a dificultăţilor care deja se observă în derularea acesteia, vă propun un succint studiu comparativ între reglementarea iniţiativei legislative cetăţeneşti în legislaţia naţională românească şi cea a iniţiativei civice europene, în vederea eventualei includeri a acestei teme, mai exact a modernizării respectivelor proceduri la nivelul secolului XXI, în viitoarele programe de guvernare ale partidelor politice, în perspectiva alegerilor din anii electorali 2019 şi, mai ales, 2020.

Înainte de a trece la prezentarea exhaustivă a subiectului, vă supunem atenţiei următoarele câteva idei:

1. Iniţiativa civică există în dreptul public român de la 8 decembrie 1991, când a fost adoptată Constituţia în baza căreia, cu amendamentele primite în 2003, funcţionăm şi acum. De-abia însă cu adoptarea Legii nr. 189/1999 privind exercitarea iniţiativei civice de către cetăţeni s-a pus la punct şi o reglementare a felului în care această iniţiativă se poate exercita. La nivelul Uniunii Europene, iniţiativa civică a fost introdusă prin Tratatul de la Lisabona din 2007, intrat în vigoare în 2009 şi a devenit exercitabilă după adoptarea  Regulamentul (UE) nr. 211/2011 al Parlamentului European şi al Consiliului din 16.02.2011 privind iniţiativa cetăţenească.
2. Legislaţia românească impune organizatorilor unei iniţiative civice o procedură greoaie şi birocratică, cu numeroşi paşi cu potenţialul de a scurta în practică intervalele de timp teoretic prevăzute în lege, care nu permite decât colectarea semnăturilor în format fizic, fără nicio preocupare pentru protecţia datelor cu caracter personal ale organizatorilor şi semnatarilor deopotrivă. Prin comparaţie, legislaţia europeană prevede o procedură mult mai elastică, cu o durată mai mare şi cu pretenţii demografice mai mici, cu posibilitatea colectării semnăturilor atât offline, cât şi online (ba chiar prin două modalităţi electronice distincte) şi cu obligaţii concrete privind protecţia datelor cu caracter personal. Diferenţa între cele două proceduri se reflectă şi în rata cu totul diferită de succes, cu trei iniţiative reuşite în întreg intervalul 1999-2017 în procedura românească şi cu patru iniţiative încununate de succes între anii 2012 şi 2017 în procedura europeană.
3. Singurul punct în care iniţiativa civică în reglementarea românească e superioară celei din reglementarea europeană, este că iniţiativa civică reuşită potrivit legii române declanşează procedura de legiferare parlamentară, în timp ce în cazul iniţiativei cetăţeneşti europene Comisia Europeană are dreptul de a decide motivat să nu întreprindă nicio acţiune. Totuşi, este de observat că şi în procedura românească Camerele Parlamentului nu sunt ţinute să nu respingă propunarea de lege, dimpotrivă, iar procedura europeană conţine un detaliu destul de interesant: posibilitatea unei dezbateri publice asupra iniţiativei civice sub auspiciile Parlamentului European şi cu participarea diferitelor părţi interesate.

Aşadar, introducerea iniţiativei cetăţeneşti a reprezentat una din marile inovaţii ale Constituţiei României din 1991, amendată în 2003, comparativ cu textele constituţionale anterioare, inclusiv cele democratice şi moderne din anii 1866 şi 1923. Astfel, art. 74 alin. (1) şi (2) dispun că (1) Iniţiativa legislativă aparţine, după caz, Guvernului, deputaţilor, senatorilor sau unui număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot. Cetăţenii care îşi manifestă dreptul la iniţiativă legislativă trebuie să provină din cel puţin un sfert din judeţele ţării, iar în fiecare din aceste judeţe, respectiv în municipiul Bucureşti, trebuie să fie înregistrate cel puţin 5.000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative. (2) Nu pot face obiectul iniţiativei legislative a cetăţenilor problemele fiscale, cele cu caracter internaţional, amnistia şi graţierea. De asemenea, din art. 150 putem afla că (1) Revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată de Preşedintele României la propunerea Guvernului, de cel puţin o pătrime din numărul deputaţilor sau al senatorilor, precum şi de cel puţin 500.000 de cetăţeni cu drept de vot. (2) Cetăţenii care iniţiază revizuirea Constituţiei trebuie să provină din cel puţin jumătate din judeţele ţării, iar în fiecare din aceste judeţe sau în municipiul Bucureşti trebuie să fie înregistrate cel puţin 20.000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative.

După cum se poate observa, din start condiţiile sunt destul de stricte. La o populaţie grosso modo de 17 milioane de cetăţeni cu drept de vot, adică care au vârsta minimă de 18 ani şi nu sunt puşi sub interdicţie, nici supuşi pedepsei penale complementare a interzicerii unor drepturi, iniţiativa civică legislativă are nevoie de susţinerea a cel puţin 0,59% din totalul acestui electorat naţional, condiţionat şi de o răspândire greografică care să asigure o reprezentare minimă a cel puţin un sfert din populaţia cu drept de vot aflată pe teritoriul ţării (adică în total 55.000 de semnatari, 0,32% din total). Pentru iniţiativa constituţională trebuie să se activeze, folosind aceleaşi cifre, 2,94% din totalul electoratului, iar condiţia geo-demografică minimă este de jumătate din teritoriul ţării, adică 420.000 de electori reprezentând aşadar cca 2,47% din total. Iar acestea sunt doar cifrele minimale. Aşa cum vom indica mai jos, şansele ca realizarea cifrelor minimale să fie nu doar necesară, ci şi suficientă sunt minime.

.         Sediul materiei este reprezentat de Legea nr. 189/1999 privind exercitarea iniţiativei civice de către cetăţeni. Potrivit acesteia, primul pas în derularea unei astfel de proceduri este constituirea comitetului de iniţiativă, care nu poate avea mai puţin de 10 membri, cetăţeni români cu drept de vot. Nu pot deţine această calitate aleşii prin vot universal, membrii Guvernului şi persoanele numite în funcţie de primul-ministru sau care nu pot face parte din partide politice (de exemplu, magistraţii). Membrilor comitetului de iniţiativă, care îşi aleg dintre ei un preşedinte, le revin apoi toate răspunderile pentru îndeplinirea cu succes a procedurii. Constituirea comitetului de iniţiativă se face printr-o declaraţie autentificată de notarul public şi conţinând o serie de menţiuni obligatorii: datele personale ale membrilor comitetului de iniţiativă, scopul iniţiativei şi o declaraţie pe proprie răspundere privind compatibilitatea cu calitatea asumată. Desigur, pentru semnarea şi autentificarea declaraţiei este necesară prezenţa fizică la notar a tuturor celor minimum 10.

Cel de-al doilea pas procedural, după redactarea iniţiativei legislative în forma cerută de normele legale de tehnică legislativă şi însoţită de o expunere de motive semnată de toţi membrii comitetului de iniţiativă, este depunerea acesteia la Consiliul Legislativ în vederea avizării, care poate fi pozitivă, pozitivă cu observaţii sau negativă. Propunerea legislativă (inclusiv cea cu caracter de viitoare lege constituţională) se publică în Monitorul Oficial, Partea I, în cel mult 30 de zile de la emiterea avizului Consiliului Legislativ (care şi el ar trebui emis în 30 de zile de la sesizare), alături de amintitul aviz şi de componenţa comitetului de iniţiativă (în fapt, se publică chiar declaraţia notarială de înfiinţare a comitetului de iniţiativă). Pentru îndeplinirea etapei avizării şi a publicării, membrii comitetului de iniţiativă sunt obligaţi să împuternicească pe unul dintre ei, printr-un document semnat de către toţi, ce va fi folosit însoţit de declaraţia notarială constitutivă. De cele mai multe ori, împuternicitul este preşedintele comitetului de iniţiativă.

Deja putem observa că este un mecanism formalist şi greoi, care oferă o protecţie precară datelor personale ale membrilor comitetului de iniţiativă. Dar, până aici, nu sunt totuşi sarcini sisifice, precum cele care marchează etapa următoare. Este de altfel destul de evident că pentru colectarea şi îndosarierea unui număr atât de mare de semnături, în format fizic, astfel cum vom detalia mai jos, este necesar ca membrii comitetului de iniţiativă să coopteze şi să coordoneze o adevărată armată de voluntari, lucru cel puţin dificil unei grupări de simpli cetăţeni obişnuiţi şi anonimi. De aceea, practica, la care de asemenea ne vom referi mai jos, învederează că, de regulă, comitetul de iniţiativă are o funcţie mai mult formală, pentru că legea pretinde existenţa sa, iar campaniile sunt de fapt derulate de comunităţi şi platforme civice, sindicate, organizaţii ale minorităţilor naţionale, culte religioase, partide politice etc.

Cele 100.000, respectiv 500.000 de semnături trebuie colectate pe liste de susţinători întocmite pe hârtie, cu respectarea strică a organizării administrativ-teritoriale a ţării şi nu sunt valabile decât dacă conţin denumirea propunerii legislative ce face obiectul iniţiativei şi identificarea Monitorului Oficial al României, Partea I, în care aceasta a fost publicată, judeţul şi localitatea în care îşi au domiciliul sau reşedinţa susţinătorii, numele, prenumele şi domiciliul susţinătorilor, menţionarea actului de identitate şi a codului numeric personal, semnăturile. Este deja foarte evident că avem de-a face cu cerinţe nu doar de secol XX, de când datează Legea nr. 189/1999, ci de veac XIX, anterioare internetului şi a posibilităţii semnăturilor online, inclusiv securizate prin semnături electronice sau parole unice, generate aleatoriu.

De asemenea, lipsa oricărei preocupări pentru protecţia datelor personale ale sute de mii de cetăţeni este absolut evidentă. Şi chiar dacă în 1999 acestui subiect nu i se dădea importanţa actuală, România are totuşi încă din anul 2001 o legislaţie în acest sens (Legea nr. 677/2001 pentru protecţia persoanelor cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal şi libera circulaţie a acestor date). Nu putem aşadar să nu observăm că timp de mai bine de 15 ani niciun legiuitor nu s-a preocupat să pună în acord cele două legi, ceea ce ne ridică un semn de întrebare privind o anumită intenţionalitate: nu cumva s-a dorit ca lipsa de protecţie a datelor cu caracter personal ce rezultă din aplicarea Legii nr. 189/1999 să devină un impediment în îndeplinirea cu succes a procedurilor de iniţiativă legislativă cetăţenească, ştiut fiind că vor fi persoane cu drept de vot care, deşi rezonează cu scopul iniţiativei, vor fi reticente să îşi pună la dispoziţia unor necunoscuţi date precum adresele de domiciliu ori de reşedinţă şi CNP-ul? Intenţionat sau nu, practica ne arată că acest fenomen chiar se întâmplă.

Este de asemenea de observat că neîndeplinirea oricăreia dintre cerinţele mai sus amintite, de la respectarea strictă a organizării administrativ-teritoriale la inserarea datelor cu caracter personal, constituie condiţii sine qua non, a căror neîndeplinire sau îndeplinire defectuoasă, potrivit art. 4 alin. (3) din lege, atrage neluarea în considerare a semnăturii sau chiar a listei de susţinători.

De fapt, şi orice greşeală în îndeplinirea gesturilor procedurale enumerate în următoarele alineate ale art. 4 poate avea fix acelaşi efect: întocmirea listelor de susţinători strict pe sectoarele Bucureştilor şi pe localităţi, pe coli de hârtie format A4, detaşabile şi numeroate, imprimate pe o singură faţă, cu completarea detaliilor şi semnăturilor susţinătorilor de mână, iar apoi grupate în dosare pe localităţi, şnuruite şi semnate pe coperta a doua de către un membru al comitetului de iniţiativă sau de către un susţinător împuternicit de comitet; una din aceste persoane trebuie să semneze şi fiecare coală A4 în parte. Dosarele originale se păstrează la Curtea Constituţională, iar câte o copie a fiecăruia la Parlamentul României.

Teoretic, termenul pentru colectarea tuturor semnăturilor necesare este de 6 luni de la publicarea în Monitorul Oficial, Partea I, conform art. 2 alin. (5), care adaugă în teza sa finală că După împlinirea acestui termen, propunerea legislativă nu mai poate fi prezentată decât ca o nouă iniţiativă legislativă, în condiţiile prezentei legi. În opinia noastră, acest text este neconstituţional, deoarece prin coroborare cu art. 5 Atestarea listelor de susţinători duce la scăderea drastică a termenului de 6 luni şi, implicit, la frustrarea cetăţenilor de dreptul lor garantat prin art. 74 alin. (1) şi (2), respectiv art. 150 din Constituţia României.

De ce susţinem asta? Deoarece procedura atestării listelor este şi ea una greoaie şi complicată, de natură să dureze cel puţin termenul legal general de răspuns al autorităţilor publice de 30 de zile. De fapt alineatul (4) final al respectivului art. 5 impune un termen special de 15 zile lucrătoare de la înregistrarea dosarului la primărie (care nu include aşadar în numărătoare zilele libere de week-end şi de sărbători legale), dar acesta nu este protejat şi printr-o sancţiune (cum ar putea fi atestarea tacită a listelor de susţinători). Or ştim dintr-o lungă practică cu autorităţile statului că, atunci când un termen nu este protejat printr-o sancţiune eficientă, acestea au tendinţa să întârzie peste termenul respectiv, uneori inacceptabil de mult.

Revenind la procedură, competenţa privind controlul listelor şi subsecventa lor atestare revine primarilor, direct sau prin funcţionarii împuterniciţi în acest sens, cu ajutorul organelor de poliţie dacă sunt aspecte pe care acestea ar trebui să le verifice.Toţi aceştia semnează la final pe ultima copertă a fiecărui dosar verificat şi atestat, evident şi cu aplicarea ştampilelor specifice. Trebuie reţinut şi faptul că, apropo de felul în care reglementarea în vigoare reduce de facto termenul de 6 luni, dosarele împrăştiate peste tot în ţară în vederea atestării, vor trebui centralizate în vederea înregistrării la Parlament, operaţiuni care nici ea nu se poate realiza peste noapte.

În cadrul fazei procedurale a atestării există însă şi posibilitatea contestării fiecărei semnături sau a orice altă prevedere cuprinsă în liste. Este o formulare problematică (ce înseamnă „altă prevedere”?), care devine şi mai problematică atunci când vedem că orice persoană interesată poate consulta dosarul şi poate contesta. Unde mai este minima protecţie a datelor cu caracter personal, în condiţiile în care nu e deloc clar dacă „persoană interesată” înseamnă doar pretinsul susţinător a cărui semnătură a fost contrafăcută sau numai aparţinătorul persoanei majore, dar puse sub interdicţie, şi în care „consultarea dosarului” oferă acces practic oricui nu doar la datele pe care pretinde să le verifice, ci şi la datele oricui se află pe aceeaşi filă A4?

Contestaţia se face în scris, se soluţionează de primar, dacă e cazul după solicitarea confirmării semnăturii de către susţinător, iar decizia primarului se poate contesta la judecătorie, care o va soluţiona cu citarea părţilor şi potrivit normelor care reglementează ordonanţa preşedenţială.

Este de reţinut de asemenea că, deoarece procedura atestării include multiple posibilităţi de eliminare a unor semnături, inclusiv a unor liste întregi, din total, orice comitet de iniţiativă pentru o astfel de iniţiativă civică legislativă trebuie să aibă în vedere colectarea a de fapt substanţial mai multe semnături decât minimul impus de Constituţie şi de lege, pentru a avea o marjă şi a nu cădea sub limită ca efect al neatestării de către primari a unora din listele de susţinători.

Mai trebuie remarcat aici că, aşa cum a rămas nemodificată legea, această circumscriere strictă în limitele organizării administrativ-teritoriale a României îi frustrează de dreptul constituţional de a susţine iniţiative legislative civice pe cetăţenii români din diaspora (chiar dacă aceştia adună semnături, legea nu precizează ce autoritate efectuează atestarea listelor de susţinători şi potrivit cărei proceduri). Dacă în anul 1999, la adoptarea legii, numărul lor era relativ redus, mulţi dintre exilaţii şi emigranţii din perioada regimului comunist fiind forţaţi să renunţe la cetăţenia română pentru a primi acceptul autorităţilor pentru a pleca din ţară, în prezent discutăm de 3-4 milioane de cetăţeni români, majoritatea cu drept de vot, aflaţi peste hotarele României, ca efect atât al emigraţiei economice, cât şi al redobândirii cetăţeniei române, cei mai mulţi locuind cu forme legale acolo unde se află.

Pentru înregistrarea la Parlament, se depun la registratura primei Camere sesizate, în funcţie de obiectul propunerii legislative, textul acesteia, expunerea de motive, avizul Consiliului Legislativ şi listele de susţinători atestate de primari, în original, însoţite de o cerere semnată de membrii comitetului de iniţiativă. Prin cerere, 5 dintre membrii comitetului sunt împuterniciţi nominal pentru a reprezenta comitetul în vederea promovării şi susţinerii iniţiativei după înregistrare, pe parcursul procesului legislativ. Dacă unele liste nu sunt încă atestate (sau respinse), preşedintele Camerei Parlamentului va solicita Guvernului urgentarea acestei proceduri (deşi nu este clar cum poate apoi Guvernul impune urgentarea primarilor), iar listele nou atestate vor putea fi depuse în completare în termen de maximum 7 zile de la atestare.

Camera Parlamentului va păstra copii de pe listele de susţinători şi originalele, dar numai ale listelor atestate, le va înainta Curţii Constituţionale a României, care are competenţa din oficiu sau pe baza sesizării preşedintelui Camerei Parlamentului la care s-a înregistrat iniţiativa, să verifice:

a) caracterul constituţional al propunerii legislative ce face obiectul iniţiativei;

b) îndeplinirea condiţiilor referitoare la publicarea acestei propuneri şi dacă listele de susţinători prezentate sunt atestate potrivit art. 5;

c)             întrunirea numărului minim de susţinători pentru promovarea iniţiativei, prevăzut la art. 74 şi, după caz, la art. 150 din Constituţie, precum şi respectarea dispersiei teritoriale în judeţe şi în municipiul Bucureşti, prevăzută de aceleaşi articole.

Curtea Constituţională are un termen de 30 de zile în cazul iniţiativei legislative şi 60 de zile în cazul iniţiativei constituţionale pentru a se pronunţa pe baza unui raport întocmit de unul din judecătorii săi, desemnat drept raportor de preşedintele Curţii. Decizia sau, după caz, hotărârea se comunică preşedintelui Camerei care a sesizat CCR şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Ulterior, se declanşează procedura parlamentară de legiferare, ca pentru orice propuneri legislative, potrivit caracterului acestora de legi ordinare, organice sau constituţionale, respectiv dacă trebuie adoptate în procedură de urgenţă sau nu. Finalul Legii nr. 189/1999 mai cuprinde o serie de protecţii pentru membrii comitetului de iniţiativă, respectiv de infracţiuni şi contravenţii legate de derularea procedurilor descrise mai sus. Nu vom insista asupra acestor aspecte decât pentru a remarca că refuzul primarului de a atesta listele de susţinători are doar regimul juridic al unei contravenţii, deşi în opinia noastră avem de-a face cu un caz destul de clar de abuz în serviciu cu caracter penal, care lezează drepturile constituţionale a sute de mii de cetăţeni.

Mai adăugăm, fără să intrăm în amănunte, că în prezent în legislaţia românească există posibilitatea iniţiativei civice şi în plan local şi judeţean, putând avea ca obiect propuneri de hotărâri de consiliu local, respectiv de consiliu judeţean, însă cerinţele  numerice şi temporale şi procedurile sunt, păstrând scara, comparabile cu cele din Legea nr. 189/1999, ceea ce face ca acest mod de exercitare a drepturilor cetăţeneşti să nu fie mai atractiv la nivel local şi judeţean, faţă de nivelul naţional.

Chiar şi statistica iniţiativelor civice care au fost promovate cu succes în ultimii 27 de ani este cât se poate de relevantă în ce priveşte caracterul birocratic şi greoi, gândit parcă să facă aproape imposibilă reuşita unor astfel de iniţiative (când spunem „parcă”, acordăm vechii clase politice o prezumţie de nevinovăţie pe care, probabil, aceasta nu o merită).

Astfel, cel mai prolific a fost anul 1995, când nu exista o lege dedicată iniţiativei legislative cetăţeneşti şi când CCR a constatat constituţionalitatea unei iniţiative civice legislative privind învăţământul în limbile minoritare. O altă iniţiativă care a evoluat paralel, pe acelaşi fundal de anomie legislativă, a devenit obiectul Hotărârii nr. 2/27.07.1995 a CCR şi privea casele de ajutor reciproc ale salariaţilor. Tot în acelaşi context, Decizia nr. 72/18.07.1995 se pronunţa asupra unei iniţiative susţinute de Biserica Ortodoxă Română, pentru o modificare la legea învăţământului relativă la materia religie, care în cele din urmă a fost realizată prin ordonanţă a Guvernului. În absenţa unei legi şi în imposibilitate de a verifica autenticitatea tuturor semnăturilor, valoarea acestor precedente rămâne discutabilă.

Au trecut 9 ani până la următoarea iniţiativă cetăţenească ajunsă pe masa CCR, o propunere din anul 2004 privind finanţarea învăţământului. Această iniţiativă a urmat procedura introdusă prin Legea nr. 189/1999. O altă tentativă, în anul 2009, privind o propunere legislativă relativă la finanţarea sănătăţii, a fost respinsă de Curte ca urmare a faptului că precondiţia celor minim 5000 de semnături era îndeplinită exclusiv în 8 judeţe ale ţării. Mai mult noroc a avut în anul 2015 o propunere pentru modificarea Codului muncii, cu susţinere sindicală, din care Curtea a respins ca neconstituţională o singură dispoziţie, pe care a găsit-o ca având caracter fiscal, deci exceptată de la posibilitatea promovării pe calea iniţiativei cetăţeneşti.[1]

Desigur, vedeta incontestabilă a iniţiativelor legislative cetăţeneşti, la momentul actual, este propunerea de modificare a art. 48 din Constituţia României, privind definirea căsătoriei ca fiind o legătură exclusivă între un bărbat şi o femeie, susţinută de Coaliţia pentru Familie (CpF), care în anul 2016 a reuşit să strângă un număr aproximativ de 3 milioane de semnături, care a fost declarată constituţională de CCR şi care a trecut deja de Camera Deputaţilor, aşteptând în prezent votul Senatului şi, în cazul adoptării, organizarea referendumului. Acesta este însă un caz cu totul excepţional, deoarece colectarea semnăturilor s-a desfăşurat cu sprijinul nedisimulat al mai multor culte, precum Biserica Ortodoxă Română, bisericile neoprotestante şi cele catolice.

Aceste date statistice nu prezintă însă întregul tablou. De la adoptarea actualei Constituţii în prima sa formă prin referendumul de la 8 decembrie 1991, au existat mult mai multe iniţiative civice legislative care, dintr-un motiv sau altul, nu au ajuns până în faza verificării CCR. Dacă înainte de adoptarea Legii nr. 189/1999 anomia legislativă era cea care punea probleme pentru îndeplinirea acestor proceduri, după intrarea în vigoare a amintitei legi tocmai procesul extrem de birocratic şi deloc prietenos cu cetăţenii a devenit principala piedică.

Astfel, o căutare istorică va dezvălui numeroase tentative care nu s-au mai finalizat sau s-au finalizat prin preluarea lor de către grupuri de parlamentari, care ei au exercitat în final dreptul de iniţiativă legislativă. Un astfel de caz a fost, de exemplu, Constituţia cetăţenilor[2] din anii 2012-2014, destul de mult promovată pe reţelele de socializare şi în mediile protestatare, dar care nu a reuşit să adune cele 500.000 de semnături, sau propunerea de lege cadru privind statutul cetăţenilor Republicii Moldova în România[3], din anul 2013, al cărei comitet de iniţiativă a fost prezidat de autorul acestor rânduri, care a adunat 117.000 de semnături, dar care nu a mai intrat în etapa atestării, fiind înregistrată de parlamentarii din comisiile pentru românii de pretutindeni din legislatura 2012-2016.

În prezent, Uniunea Salvaţi România (USR), alături de Forumul Democratic al Germanilor din România (FDGR) şi de comunitatea civică #Rezistenţa susţine un demers de modificare a Constituţiei pe calea iniţiativei cetăţeneşti, campania Fără penali în funcţii publice, iar alte două strângeri de semnături sunt şi ele anunţate, chiar dacă nu e încă foarte clar dacă va fi vorba de iniţiative legislative civice sau de campanii petiţionare: cea a Partidului Mişcarea Populară pentru sprijinirea unui proiect de modificare a legii alegerilor locale, depus la Parlament de acest partid în anul 2015, şi o campanie a Alianţei pentru Centenar, care va propune introducerea unui preambul la Constituţia României. În fine, o serie de organizaţii civice în frunte cu Platforma Iniţiativa România, în cooperare şi cu Uniunea Salvaţi România, discută susţinerea pe calea unei iniţiative cetăţeneşti a unei alte propuneri legislative privind legea alegerilor locale, mai exact pentru revenirea la alegerea primarilor din două tururi de scrutin.

Art. 24 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (mai departe „TFUE”) în forma amendată prin Tratatul de la Lisabona (2007, intrat în vigoare în 2009) a introdus procedura iniţiativei cetăţeneşti europene, ca mecanism de democraţie directă pus la dispoziţia cetăţenilor europeni în relaţia cu structurile comunitare şi, în primul rând, cu executivul UE reprezentat de Comisia Europeană. Mai exact, prin această procedură cetăţenii europeni pot contacta direct Comisia cu o cerere prin care aceasta e invitată să prezinte o propunere de act legislativ al Uniunii, procedură similară cu drepturile ce revin Parlamentului European prin art. 225 şi Consiliului European prin art. 241 TFUE.

Din punct de vedere procedural, sediul materiei este Regulamentul (UE) nr. 211/2011 al Parlamentului European şi al Consiliului din 16.02.2011 privind iniţiativa cetăţenească, amendat succesiv în anii 2012-2015. Iniţiativa civică europeană poate privi orice domeniu în care Comisia Europeană este competentă material să propună legislaţie,  deci avem de-a face cu o reglementare mai puţin strictă decât cea din constituţia României, care exceptează o serie de sfere de interes destul de importante din raza de cuprindere potenţială  a iniţiativelor legislative cetăţeneşti.

Organizatorii iniţiativelor civice europene trebuie să fie cetăţeni UE care au împlinit vârsta minimă pentru a vota în alegerile europarlamentare (18 ani), nu sunt puşi sub interdicţie sau nu au fost condamnaţi la pedeapsa complementară a interzicerii unor drepturi. Şi în acest caz este necesară constituirea unui comitet al cetăţenilor, dar numărul minim de participanţi e de numai 7, spre deosebire de cei 10 solicitaţi de legislaţia română, iar fiecare să aibă reşedinţa în alt stat membru UE. Desigur, dacă numărul membrilor comitetului trece de cifra 7 atunci pot fi mai mulţi rezidenţi în aceeaşi ţară, cu condiţia ca numărul ţărilor având cel puţin un resortisant în comitet să nu scadă sub 7.

Oarecum similar procedurii româneşti, membrii comitetului desemnează un reprezentant şi un supleant, care au rolul de persoane de contact, adică asigură legătura dintre comitetul cetăţenilor şi instituţiile UE pe parcursul procedurii şi care comunică public şi acţionează în numele comitetului. Spre deosebire de legea română care prevede incompatibilităţi absolute cu calitatea de membru al comitetului de iniţiativă pentru anumite categorii de persoane,  Regulamentul (UE) nr. 211/2011 al Parlamentului European şi al Consiliului din 16.02.2011 privind iniţiativa cetăţenească dispune numai ca acei membri ai Parlamentului European care participă la organizarea unei iniţiative civice europene să nu fie socotiţi în scopul atingerii numărului minim necesar pentru formarea unui comitet al cetăţenilor.

Primul pas în derularea unei iniţiative civice europene este înregistrarea propunerii în registrul Comisiei Europene, care este operat în format electronic şi accesibil online. Aceasta trebuie să cuprindă titlul, obiectul şi obiectivele iniţiativei în formate de până la 100, 200 şi 500 de caractere, întemeierea de jure pe dispoziţii ale tratatelor UE, numele, adresele poştale, cetăţeniile şi datele de naştere ale membrilor comitetului cetăţenilor, cu indicarea reprezentantului şi a supleantului şi a datelor de contact ale acestora, documente doveditoare ale datelor personale menţionate, precum şi indicarea tuturor surselor de sprijin şi de finanţare ale propunerii de iniţiativă civică europeană la momentul înregistrării (care apoi se vor actualiza periodic, atât pentru registru, cât şi pe pagina de internet a organizatorilor). Obiectul şi obiectivele acesteia pot fi detaliate într-o anexă, dacă organizatorii o doresc. Desigur, toate aceste informaţii trebuie furnizate într-una din limbile oficiale ale Uniunii Europene (inclusiv limba română), iar Comisia are obligaţia de a stabili un punct de contact, care să ofere informaţii şi asistenţă (în evident contrast cu felul în care autorităţile române tratează iniţiativele civice).

Procesul de înregistrare a propunerii de iniţiativă civică europeană se finalizează în termen de două luni, când Comisia transmite un număr de înregistrare unic şi trimite o confirmare organizatorilor, cu condiţia să se fi constituie comitetul cetăţenilor şi să fi fost desemnate persoanele de contact, propunerea de iniţiativă să nu se afle în mod vădit în afara sferei de competenţă a Comisiei în materia actelor juridice pe care aceasta le poate propune Uniunii în scopul punerii în aplicare a tratatelor, să nu fie vădit abuzivă, neserioasă sau vexatorie şi să nu contravină vădit valorilor UE, definite prin art. 2 din Tratatul Uniunii Europene („TUE”).

În caz de refuz, Comisia are obligaţia de a informa organizatorii cu privire la motivele refuzului înregistrării şi referitor la căile de atac judiciare şi extrajudiciare pe care aceştia le au la dispoziţie. De asemenea, întrucât mai devreme am atins de mai multe ori problema lipsei de protecţie a datelor cu caracter personal în regimul legii româneşti referitoare la iniţiativele legislative civice, este de remarcat că Regulamentul (UE) nr. 211/2011 al Parlamentului European şi al Consiliului din 16.02.2011 privind iniţiativa cetăţenească precizează că după expirarea unui termen de doi ani de la înregistrarea şi, implicit, publicarea unei iniţiative civice europene, membrii comitetului cetăţenilor au dreptul să ceară ştergerea datelor lor personale din registrul Comisiei. De asemenea, mai trebuie notat că în orice moment înainte de prezentarea formală a declaraţiilor de susţinere colectate în cadrul procedurii, organizatorii pot retrage iniţiativa civică înregistrată. Nu în ultimul rând,  Regulamentul (UE) nr. 211/2011 al Parlamentului European şi al Consiliului din 16.02.2011 privind iniţiativa cetăţenească nu menţionează obligativitatea vreunui act solemn sau a vreunei alte proceduri notariale sau de altfel pentru constituirea comitetului de cetăţeni, de unde rezultă că înregistrarea are efect ad probationem cu privire la acest aspect, dacă nu chiar ad validitatem.

Numărul minim de declaraţii de susţinere, adică de semnături care trebuie colectate pentru ca iniţiativa civică să aibă succes, este de la un milion de cetăţeni europeni cu drept de vot în alegerile europarlamentare. Trebuie să observăm pentru o justă comparaţie cu iniţiativa civică legislativă, astfel cum este ea reglementată în legislaţia României, că un milion de electori europeni înseamnă numai 0,25% din totalul de aproximativ 400 de milioane de cetăţeni ai statelor Uniunii Europene cu drept de vot în alegerile europarlamentare.

Şi sub raportul condiţionării geografice, iniţiativa civică europeană este vizibil mai puţin pretenţioasă decât iniţiativa civică legislativă reglementată de legea română. Astfel, art. 7 alin. (1) din  Regulamentul (UE) nr. 211/2011 al Parlamentului European şi al Consiliului din 16.02.2011 privind iniţiativa cetăţenească precizează că cele un milion de semnături trebuie să provină din cel puţin un sfert din din statele membre ale Uniunii Europene. Este stabilit de asemenea un număr minim de cetăţeni pentru fiecare stat membru, potrivit unei formule de calcul care se realizează prin înmulţirea cu 750 a numărului de europarlamentari care reprezintă respectivul stat. Astfel, în baza acestui calcul, pentru România rezultă un minim necesar de 24.000 de cetăţeni. Raportând acest număr la cifra aproximativă a electorilor români, cu care am operat în secţiunea dedicată iniţiativei civice legislative interne, adică 17 milioane, ajungem la un procent de 0,14% din populaţia cu drept de vot a României. Termenul limită pentru colectarea milionului de declaraţii de susţinere, cu realizarea minimului necesar în cel puţin un sfert din statele membre UE este de 12 luni de la data înregistrării iniţiativei civice europene, aşadar dublu faţă de termenul de 6 luni prevăzut de legislaţia românească.

Partea cea mai interesantă şi cea mai evident diferită de procedura românească este modalitatea prin care se efectuează colectarea semnăturilor (declaraţiilor de susţinere) necesare promovării iniţiativei civice europene. Aceasta începe după confirmarea înregistrării iniţiativei şi se poate realiza pe suport hârtie sau, foarte important, pe suport electronic. După cum precizează foarte clar art. 5 alin. (2) teza a II-a: „(…) declaraţiile de susţinere care sunt semnate electronic utilizându-se o semnătură electronică avansată (…) sunt tratate în acelaşi mod ca declaraţiile de susţinere pe suport hârtie.” Iniţiativa legislativă cetăţenească românească se poate susţine numai cu semnături colectate pe suport hârtie, deşi în România internetul a fost introdus în anii ’90, ba chiar ţara are un anumit renume cu privire la viteza acestuia.

Modelul declaraţiei de susţinere figurează în Anexa III la Regulamentul (UE) nr. 211/2011 al Parlamentului European şi al Consiliului din 16.02.2011 privind iniţiativa cetăţenească, iar majoritatea rubricilor privesc identificarea iniţiativei civice europene, urmând a fi completate de organizatori, în timp ce susţinătorii trebuie doar să indice numele complet, cetăţenia, adresa de reşedinţă, data naşterii, adică strict datele personale care să permită statelor membre să verifice calitatea lor de cetăţeni europeni cu drept de vot.

Un întreg articol 6 din  Regulamentul (UE) nr. 211/2011 al Parlamentului European şi al Consiliului din 16.02.2011 privind iniţiativa cetăţenească este dedicat sistemelor de colectare online ale declaraţiilor de susţinere. Fiecare astfel de sistem trebuie certificat de autorităţile statului membru de pe care acesta operează (există câte un singur astfel de sistem pentru o iniţiativă civică europeană) că îndeplineşte cumulativ următoarele condiţii:

1. numai persoanele fizice pot depune câte o declaraţie de susţinere.
2. datele furnizate online sunt colectate şi stocate în condiţii de siguranţă şi numai pentru a fi utilizate în legătură cu iniţiativa civică europeană.
3. sistemul generează declaraţii de susţinere conforme amintitei Anexe III.

După colectare, declaraţiile de susţinere se prezintă spre verificare autorităţilor expres desemnate şi comunicate Comisiei Europene din fiecare stat membru de unde provin respectivii semnatari. În acest scop, organizatorii folosesc formularul indicat în Anexa V la  Regulamentul (UE) nr. 211/2011 al Parlamentului European şi al Consiliului din 16.02.2011 privind iniţiativa cetăţenească şi separă declaraţiile de susţinere după cum au fost obţinute pe format hârtie, au fost semnate electronic folosind o semnătură electronică avansată sau au fost colectate utilizând un sistem de colectare online. Autorităţile naţionale competente au un termen de 3 luni pentru a încheia verificarea declaraţiilor de susţinere, la capătul cărora eliberează gratuit un certificat care atestă numărul de declaraţii de susţinere valabile pentru statul membru respectiv. Textul Regulamentului precizează explicit că nu este necesară autentificarea semnăturilor în scopul verificării declaraţiilor de susţinere.

În etapa următoare, organizatorii aflaţi în posesia tuturor certificatelor privind declaraţiile de susţinere pot prezenta iniţiativa civică Comisiei Europene, împreună cu informaţii relative la toate formele de sprijin şi de finanţare primite pentru iniţiativa în cauză, informaţii care se publică în registru. Cuantumul sprijinului şi finanţărilor primite din orice surse, dincolo de care trebuie furnizate informaţii, este identic cu cel stabilit prin Regulamentul (CE) nr. 2004/2003 al Parlamentului European şi al Consiliului din 04.11.2003 privind statutul şi finanţarea partidelor politice la nivel european. De observat că astfel de prevederi privind transparenţa asupra sprijinului şi a surselor de finanţare în cazul iniţiativelor civice legislative româneşti nu există, deşi aşa cum am arătat anterior, este iluzoriu să ne imaginăm că 10 cetăţeni oarecare au resursele necesare derulării unei proceduri atât de complicate şi de birocratice cum e cea imaginată de legiuitorul român.

Revenind însă la procedura europeană, observăm că imediat după primirea iniţiativei civice şi a declaraţiilor de susţinere, Comisia Europeană o publică fără întârziere în registru, primeşte organizatorii la un nivel adecvat pentru a le permite să explice în detaliu chestiunile ridicate prin iniţiativa cetăţenească şi în termen de 3 luni îşi comunică concluziile juridice şi politice privind iniţiativa cetăţenească, acţiunile pe care urmează să le întreprindă, dacă e cazul, precum şi motivele acţiunilor sau ale refuzului de a acţiona. Comunicarea respectivă se notifică organizatorilor, Parlamentului European şi Consiliului European şi se face publică.

Există de asemenea posibilitatea ca, atunci când iniţiativa a fost publicată în registru şi organizatorii trebuie primiţi la nivelul adecvat, cum aminteam puţin mai devreme, organizatorilor să li se permite în interiorul termenului de 3 luni pe care Comisia îl are la dispoziţie pentru a lua o decizie, să îşi prezinte iniţiativa cetăţenească în cadrul unei audieri publice, organizată la Parlamentul European. La această audiere Comisia este reprezentată la nivelul corespunzător, iar alte organisme şi instituţii ale Uniunii pot participa.

Nu putem încheia înainte de aminti că, spre deosebire de Legea nr. 189/1999 pentru exercitarea iniţiativei civice de către cetăţeni,  Regulamentul (UE) nr. 211/2011 al Parlamentului European şi al Consiliului din 16.02.2011 privind iniţiativa cetăţenească consacră întregul articol 12, cu şase alineate, protecţiei datelor cu caracter personal, stabilind răspunderi clare organizatori şi pentru autorităţile naţionale competente, conform Directivei 95/46/CE  şi dispoziţiilor legale în materie ale statelor membre. Printre altele, este de reamintit că, în timp ce dosarele originale cu semnături din procedura românească se păstrează în arhiva CCR, respectiv în copie în arhiva Parlamentului României, pentru a înlătura orice pericol privind datele personale conţinute, declaraţiile de susţinere ale iniţiativelor civice europene se distrug după utilizare în termen de 9 luni de la înregistrare, respectiv 18 luni de la înregistrarea propunerii de iniţiativă civică europeană, în funcţie de care termen se împlineşte primul. La rândul său, fiecare autoritate statală competentă cu verificarea declaraţiilor de susţinere şterge orice înregistrare sau copie a acestora în termen de o lună de la eliberarea certificatului. Aceste termen nu operează doar dacă declaraţiile de susţinere în cauză sunt necesare îndeplinirii unor proceduri juridice sau administrative referitoare la o propunere de iniţiativă civică, dar şi în acest caz distrugerea urmează în termen de o săptămână după ce motivul amânării a încetat.

Înainte de a încheia această secţiune dedicată analizei procedurii iniţiativei civice europene, să facem şi o scurtă privire retrospectivă asupra practicii în această materie. În acest moment sunt încă în curs de colectare patru iniţiative civice europene, iar la două colectarea s-a încheiat. Există trei iniţiative reuşite din anul 2012 şi încă una din anul 2017. Paisprezece iniţiative au fost retrase de organizatori, iar douăzeci şi patru nu au reuşit să obţină numărul minim necesar de declaraţii de susţinere într-un an. Comisia Europeană a respins şaptesprezece cereri de înregistrare. Chiar dacă numărul eşecurilor îl depăşeşte categoric pe cel al reuşitelor, este evident că rata de succes este mult mai mare decât în procedura românească a iniţiativei civice legislative româneşti, unde în nouăsprezece ani scurşi de la adoptarea  Legii nr. 189/1999 s-au finalizat cu succes doar trei astfel de iniţiative.

Concluzia pe care o putem trage din comparaţia între cele două proceduri este în cea mai mare parte favorabilă iniţiativei civice europene. De lege ferenda se impune aşadar o amendare sau o înlocuire a Legii nr. 189/1999 în integralitatea sa, astfel încât colectarea electronică a semnăturilor să devină posibilă, procedura de atestare a semnăturilor să fie simplificată, datele cu caracter personal să fie adecvat protejate, durata procedurii şi cerinţele geo-demografice minime să fie aduse la un nivel mai accesibil cetăţenilor obişnuiţi, formalităţile costisitoare şi practic inutile, cum este autentificarea notarială a declaraţiei de constituire a comitetului de iniţiativă, să fie eliminate, posibilitatea audierii publice în Parlamentul României a iniţiatorilor să fie de asemenea introdusă. Reglementarea europeană din materia iniţiativei civice ne oferă mai multe modele care ar putea fi copiate şi în legislaţia noastră naţională.

Singurul aspect unde modelul european nu trebuie copiat este cel privitor la libertatea pe care, totuşi, normativul UE o lasă Comisiei Europene de a nu da curs iniţiativei civice, chiar dacă aceasta a realizat toate condiţiile impuse de procedură. Din acest punct de vedere, reglementarea românească care propulsează iniţiativa civică reuşită în procedura parlamentară este mai corectă.

[2] https:www.constitutiacetatenilor.ro

[3] https://lege5.ro/Gratuit/gm3demjsha/initiativa-legislative-ale-cetatenilor-potrivit-legii-nr-189-1999-expunere-de-motive-privind-initiativa-legislativa-a-cetatenilor-pentru-promovarea-proiectului-de-lege-cadru-privind-statutul-cetatenil?pidp=64947346&d=2017-03-04