Care este contextul?
M-am decis să scriu acest articol după o serie de evenimente sau știri care și-au făcut loc pe agenda publică în ultimul timp. Unele mai recente, altele mai vechi, însă toate au legătură cu modul în care sunt gestionate treburile locale de către administrație, în special cea locală din mediul rural.
A apărut studiul Băncii Mondiale intitulat Regândirea regiunilor mai puțin dezvoltate” (Rethinking Lagging Regions), referitor la diferențele de dezvoltare între regiuni și măsurile posibile pentru reducerea disparităților. În acest studiu este inclusă, bineînțeles, și România, iar situația de la noi e așa cum o cam știam cei mai mulți: regiunile din vestul țării mai aproape de media UE, în timp ce restul, din est și sud, la mare depărtare ca dezvoltare economică și socială.
De asemenea, a mai apărut un raport[1] realizat de Raiffeisen Bank pe baza datelor statistice disponibile la Institutul Național de Statistică. EUROSTAT si alte organisme de profil, in care apar multe semne de întrebare legate de sustenabilitatea finanțelor publice în construcția actuală, cu cheltuieli ridicate la capitolul personal bugetar – creșterea numărului de angajați concomitent cu nivelul salariilor și scăzute la cel al investițiilor, cel mai mic nivel din ultimii 13 ani ca procent din Produsul Intern Brut.
Mai putem adăuga evenimente sau știri mai vechi, cum ar fi:
- Declarațiile președintelui PSD și al Camerei Deputaților, care chema la ordine miniștrii care se opun descentralizării. În opinia acestuia, procesul de descentralizare nu mai poate aștepta. Nu am mai sezisat de atunci nici un fel de demers ulterior sau acțiuni concrete.
- Reducerea sumelor pentru investiții ca pondere în bugetele locale cu aproximativ 20-30%, după estimările unor primari, ca urmare a scăderii impozitului pe venit de la 16% la 10%și, în consecință, a cotelor defalcate din acesta și aflate la dispoziția consiliilor locale și județene.. Primarii municipiilor cele mai dezvoltate, în frunte cu primarul Bucureștiului, au fost primii care au semnalat problema: Emil Boc la Cluj, Ilie Bolojan de la Oradea și-au manifestat nemulțumirea față de noile politici financiare (vezi aici) .
- Apariția în presă, la finalul anului trecut, a declarațiilor primarului comunei Dimăcheni din județul Botoșani, declarație urmată de ale multor altora, care declara că, în lipsa unor alocări de fonduri de la bugetul central, va fi nevoit “să închidă primăria”. Aceasta pentru că, mulțumită adoptării Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, salariul mediu ajunsese la Primăria comunei Dimăcheni la suma de 6.000 de lei. Ca să mențină acest nivel de salarizare, Primarul a fost nevoit să apeleze la sumele alocate forării unor puțuri de mare adâncime, 3 la număr, singurele investiții planificate din bugetul local pentru anul 2017. (vezi aici). Exemplele s-au înmulțit pe urmă, cu un număr tot mai mare de primari avertizând că, pană la finalul anului 2017, nu vor mai avea sumele necesare plății salariilor. Ca răspuns, Guvernul a ridicat din umeri, sub presiunea menținerii deficitului bugetar sub 3 % în conformitate cu angajamentele asumate de România în fața Uniunii Europene.
Toate aceste evenimente și declarații au loc în contextul în care ultimii ani au marcat deja o serie de dezbateri legate de oportunitatea/necesitatea creării și implementării unui nou model de organizare administrativ-teritorială în România.
Care cred eu că sunt cauzele și efectele situației actuale?
Pe lângă evoluția oscilantă a economiei, cu perioade de creștere și scădere, care afectează bugetul național și bugetele locale, situația actuală are la bază si cauze structurale, legate în principal de modul de organizare administrativ-teritorială a României.
În momentul de față există nu mai puțin de 2.861 de comune, 217 orașe și 103 municipii (datele Institutului Național de Statistică), organizate pe baza unei legi care datează din 1968, cu mici modificări. Față de 1990, numărul de comune a crescut cu 6 %, al orașelor cu 6 % și al municipiilor cu 84 %. Aceasta în timp ce populația a scăzut cu aproximativ 14 % din 1990 până în 2015, după datele INS. Motive politice și lipsa sau ignorarea unor analize serioase la nivel guvernamental au determinat un proces de înmulțire a numărului de sate declarate comune (cum e cazul comunei Dimăcheni în anul 2003) orașe și municipii;
Fragmentarea excesivă existentă a determinat o incapacitate cronică și în creștere de auto-finanțare a majorității unităților administrativ-teritoriale, în special a celor din mediul rural. Cele mai multe dintre ele depind de alocările de la bugetul central și de cele de la consiliile județene. Un raport al Expert Forum din 2013 indica faptul ca aproximativ 25% dintre aceste comune și orașe nu pot să asigure susținerea financiară a aparatului propriu de lucru din resurse proprii și și din cotele defalcate dinimpozitul pe venit[2]. Mai mult, 24 % dintre acestea aveau cheltuieli de personal duble față de sursele de venit indicate mai sus. Cel mai probabil, situația s-a agravat o dată cu adoptarea legii de anul trecut care lasă la mâna consiliilor locale problema anvelopei salariale.
Politizarea alocării resurselor este o altă cauză majoră pentru actualele diferențe majore de dezvoltare între regiuni, județe, orașe și comune. Primăriile și consiliile județene cu conduceri care provin din partidul/partidele de guvernământ primind mai multe fonduri, iar cei de la partidele din opoziție evident mai puțini. Sunt numeroase studii care analizează problema clientelismului politic și alocării resurselor din fonduri guvernamentale cum sunt Programul Național de Dezvoltare Locală[3], Fondul de Mediu, Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului etc..
Incapacitatea administrativă la nivel central și local. Mă refer atât la lipsa capacității administrative în general: resurse umane, materiale și mecanismul de funcționare aferent (management public, legislație și proceduri aferente de lucru), cât mai ales la incapacitatea cronică a administrației de a gestiona eficient resursele din fonduri nerambursabile, atât la nivel de management general – Ministerul Fondurilor Europene, cât și ca beneficiar direct de fonduri pentru dezvoltare.
Printre cele mai relevante exemple este cel al Companiei Naționale de Administrare a Infrastructurii Rutiere, care nu are capacitatea de a utiliza fondurile din Programul Operațional de Infrastructură Mare pentru a dezvolta rețeaua națională de autostrăzi, drumuri expres și drumuri naționale. Prin urmare, in momentul de față a reușit să absoarbă circa 980 de milioane de euro din 5,1 miliarde, cât este alocarea pentru 2014-2020. Suntem în 2018 și proiectele suficient de mature pentru a intra în implementare sunt extrem de puține. În exercițiul financiar 2007-2013 am returnat fonduri de circa 1 miliard de euro din Programul Operațional de Transport. Exemplele pot continua pentru Programul de Operațional de Mediu, cel de Competitivitate și altele.
Un exemplu relevant este cel al Programului Operațional Regional. Acesta este gestionat, în mare parte, centralizat, deși urmărește echilibrarea regională, deciziile privind liniile de finanțare lansate prioritar, calendarul de lansare si procedurile sunt stabilite la nivel central. Rolul consiliilor de dezvoltare regională din cele 8 regiuni este limitat.
Cum putem cuantifica simplu aceste discrepanțe de dezvoltare a unităților administrativ-teritoriale din țară? Păi, spre exemplu, Produsul Intern Brut per cap de locuitor a fost, în 2015, cu 41 % mai mare în regiunea Vest (nu am inclus București-Ilfov pentru ca pare din alt film la peste 85 de mii de lei/cap de locuitor) față de regiunea Nord-Est, cea mai săracă din țară. Există, de asemenea, decalaje majore și între unități administrative din același județ. Aceste discrepanțe se simt în calitatea (sau absența) unor servicii publice prestate iar, de la an la an, discrepanțele cresc.
Ce au făcut alții?
Poate ajută, in acest context, o comparație cu o țari din vecinătate sau cu țări mai dezvoltate, la al căror nivel de performanță aspirăm.
Albania, de exemplu, față de care ne raportăm adesea cu superioritate, care a reușit încă din 2014, să elaboreze, cu sprijin internațional, o nouă lege a administrației publice locale, inclusiv adoptarea unui nou model de organizare teritorială.
După anul 1992, când au fost adoptate legile privind organizarea administrativ-teritorială post-comunistă, teritoriul albanez a fost divizat în 65 de municipalități și 309 comune, ca prim nivel administrativ-teritorial și 12 consilii regionale (al doilea nivel al administrației locale). Analizele derulate în contextul inițiativei de reformă administrativ-teritorială a ajuns la concluzia că 48% din aceste unități, reprezentând 17% din populația țării, erau compuse din comunități cu mai puțin de 5.000 de locuitori[4].
După adoptarea noii legislații privind organizarea administrativ-teritorială din 2014, cu efect din 2015, teritoriul este divizat în 61 de municipalități noi (de la 373 municipalități și comune în reforma anterioară) și 12 regiuni. Practic, a avut loc o consolidare a administrației locale prin care au contopite 8-9 unități administrativ-teritoriale într-una nouă.
Polonia, la a cărei model de dezvoltare aspiră România, a introdus în reforma din 1998, regiunea (sau voievodatul în nomenclatura oficială) ca nivel administrativ, iar după aderarea la Uniunea Europeană din 2004, a folosit această unitate administrativ-teritorială pentru a planifica și utiliza eficient fondurile nerambursabile. Astfel, multe dintre prioritățile de dezvoltare au fost stabilite de către cei care cunoșteau cel mai bine nevoile, iar fondurile europene au fost mult mai eficient folosite pentru a sprijini dezvoltarea locală. Rezultatul? La o populație dublă față de a României, de circa 40 de milioane de oameni, Polonia are de aproximativ 3 ori Produsul Intern Brut al României.
Grecia. Deși demarată cu câțiva ani înainte de debutul crizei grecești, reforma administrativ-teritorială (cunoscută sub numele de Reforma Kallikratis[5]) a fost accelerată de izbucnirea crizei și implementată începând cu anul 2011. În urma acesteia, numărul de municipalități a fost redus de la 1,034 la 325, fiind, de asemenea, eliminate 54 de așa-numite prefecturi și înlocuite cu 13 regiuni.
Danemarca. Deși înregistrează un nivel de dezvoltare ridicat, fiind pe locul 1 în topul Băncii Mondiale[6] în ceea ce privește eficacitatea guvernamentală pe anul 2016 în rândul țărilor din Uniunea Europeană (România este pe ultimul loc în UE în acest top), a implementat în 2007 o amplă reformă administrativ-teritorială. Din aceasta a rezultat reducerea numărului de municipalități de la 271 la 98, iar cele 15 ”județe”, după terminologia românească, au fost transformate în 5 regiuni mai extinse.
Ce am făcut noi în acest sens?
Spre deosebire de Albania și Polonia, clasa politică din România nu a reușit să ajungă nici măcar la stadiul unor dezbateri privind reforma administrativ-teritorială, cu atât mai puțin la vreo propunere concretă sau vreun set de soluții. Prin anul 2013, îmi aduc aminte că a existat chiar o procedură de achiziție publică demarată de Ministerul Dezvoltării pentru contractarea unor servicii de analiză pentru fundamentarea procesului de reorganizare administrativ-teritorială. Procedura a fost anulată după ce, destul de ciudat, toți ofertanții au fost descalificați.
La scurt timp, a ajuns în spațiul public un proiect de lege a descentralizării contestat și discutat intens de toată lumea. Nici acela nu a avut viață lungă. De aceea, România a rămas la organizarea teritorială și administrativă din 1968, cu excepția apariției, în 1998, a celor 8 regiuni de dezvoltare, însă fără personalitate juridica sau nivel administrativ.
Deși este evident că actuala organizare administrativ-teritorială nu mai prezintă nici un fel de eficiență administrativă ori financiară, modul de funcționare a administrației și a politicii românești a stopat orice fel de discuție reală. De ce? Majoritatea partidelor ”tradiționale” românești își fundamentează succesele electorale pe activitatea intensă a aleșilor locali în campaniile electorale. Aceștia, la rândul lor, beneficiază, în funcție de loialitate și dedicația față de liderii partidului din care fac parte, de ”stimulente” financiare importante de la nivel guvernamental și județean.
Cu toate acestea, toate documentele programatice și strategice legate de reforma administrației publice includ printre obiective extinderea descentralizării și creșterea autonomiei locale. În realitate, deși s-au făcut pași în sensul îndeplinirii acestui tip de obiective, rezultatele nu sunt foarte încurajatoare. Astfel, principalele surse de venituri pentru administrația locală au rămas cotele defalcate de TVA și redistribuirea sumelor din impozitul pe venit, precum și subvențiile primite de la bugetul de stat. Situația este similară și în cazul fondurilor europene. Centurile ocolitoare, de exemplu, de la Timișoara, Bacău, Suceava, Cluj și multe altele așteaptă decizii și finanțare de la Ministerul Transporturilor, deși aceste municipii și localitățile limitrofe sunt cele mai interesate de realizarea acestora. Sigur, unele municipii și comune aflate într-un context economic și poziționare geografică favorabil (cum sunt cele din Vestul țării sau București, Constanța) colectează sume considerabile din impozitele pe terenuri și clădiri, completând în felul acesta sumele venite de la nivel central pe care le folosesc pentru investiții. Și aici s-au făcut pași înapoi prin reducerea impozitului pe venit de la 16 la 10 %, așa cum am arătat mai sus.
Ce putem face?
La 50 de ani de la ultima reformă administrativ-teritorială (nu cred că se poate considera înființarea, în 2004, a celor 8 regiuni de dezvoltare o reformă), după aproape 29 de ani de la Revoluția din decembrie 1989 și 11 ani de la aderarea la Uniunea Europeană, cred că există suficiente argumente pentru trecerea de la declarații politice la etapa de analiză serioasă, dezbateri și acțiuni concrete. Demersul poate avea în centrul discuțiilor următoarele propuneri de reformă, multe dintre ele vehiculate deja de politicieni si experți deopotrivă:
Comasarea unităților administrativ-teritoriale, în special comune, cu populație sub 5 mii de locuitori. Măsura ar reduce cheltuielile de funcționare ale acestora și le-ar crește capacitatea instituțională printr-un număr mai mare de angajați, resurse financiare substanțial mai mari. De asemenea, un alt efect ar consta într-o capacitate mai mare de atragere de fonduri, susținerea de investiții în infrastructură și servicii.
Desființarea sau păstrarea județelor ca nivel administrativ concomitent cu instituirea regiunii ca nivel administrativ, cu organe deliberative și executiv, buget alocat, prin transferul clar de competențe și resurse de la nivel central.
Transferul unor competențe de programare și negociere a fondurilor europene nerambursabile cu structurile din cadrul Comisiei Europene către regiuni. Aceasta ar reduce dependența de ”bunăvoința” guvernului și ministerelor sau companiilor din subordine, aducerea deciziei și stabilirea priorităților mai aproape de cei afectați, reducerea timpului alocat diverselor formalități administrative tipice sistemului public românesc.
Trecerea de etapa jocului de glezne și a poveștilor, la cea a acțiunii, nu cred că mai suferă amânare, având în vedere capacitatea instituțională și financiară a autorităților locale, mai ales a comunelor, de a gestiona treburile publice. Cu atât mai mult cu cât majoritatea acestora suferă, pe lângă nevoi de finanțare tot mai mari, de o depopulare masivă, deci reducerea numărului de angajați și, prin urmare, de contribuabili la bugetul local.
NOTE___________
[1] https://media.hotnews.ro/media_server1/document-2018-06-5-22489422-0-prezentare-ionut-dumitru.pdf
[2] https://expertforum.ro/extra/harta-bugetelor/EFOR-rap-anual-2013.pdf, pagina 13.
[5] http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2016/585876/IPOL_IDA(2016)585876_EN.pdf
[6] https://www.theglobaleconomy.com/rankings/wb_government_effectiveness/
Aikido cu mintea si corpul coordonate. Invatati cum sa va relaxati si cum sa va pastrati calmul in conditii de stress. 
În sfârșit o prezentare utilă și promițătoare? Salarii mai bune pentru dascăli și medici sunt o necesitate vitală în țară. Cercetare și inovație trebuie să fie un țel al statului, o dezbatere permanentă în societatea civică și spațiul public românesc?
… „… Desființarea sau păstrarea județelor ca nivel administrativ concomitent cu instituirea regiunii ca nivel administrativ, cu organe deliberative și executiv, buget alocat, prin transferul clar de competențe și resurse de la nivel central.
Transferul unor competențe de programare și negociere a fondurilor europene nerambursabile cu structurile din cadrul Comisiei Europene către regiuni.
… „…..
Regiunile ca unități administrative mai mari oferă posibilitatea de a reduce treptat numărul budgetarilor ineficienți, de a plasa resursele spre cercetare, învățământ și sănătate. Se poate reduce „furtul“ la nivel central, la nivel de ministere, la nivel de guvern? Local controlul e mai eficient și participare a cetățenilor mai activă. Strada… …
1) La nivel de județe rămân spitalele, liceele, învățământul general. Administratța redusă la strictul necesar eliberează resurse necesare în atâtea alte locuri. Plasarea de la „centru“ după fiecare schimbare de guvern, după modelul centralist francez (departamente), deci după criterii „politice“ nu a dus la rezultatele dorite în 29 de ani de democrație „originală“.
2) Regiunile „istorice“ concentrează pe lânga universități „de rang“ centrele de cercetare- inovație. Cred că e o condiție necesară pentru salarii mai mari, pentru un nivel de trai mai bun într-un viitor mai apropiat. Regionalizarea corespunde cu structura UE unde regiunile fac parte din conceptul administrativ (concurența e normalitate). Acapararea decentralizată a subvenților nerambursabile se face la locul unde e concentrată cercetarea- inovația.
3) Recunosc că sunt un adept al regionalizării. Metropolele- regiuni pot deveni nuclee industrializate (acel proiect de țară bătut în lung și lat de 29 de ani). Industria 4.0 nu se poate realiza în 40 de județe, dar e posibilă azi în câteva metropople- regiuni. „Decalajul istoric“ are cauze și în structura administrativa cu un număr excesiv de mare de budgetari în administrația publică care consumă resurse necesare în invățământ, sănătate și cercetare- inovație?
4) Regionalizare (vezi Elveția cu poatru limbi administrative și cel mai mare număr de patente măsurat pe cap de locuitor) poate rezolva problema „limbilor locale“ (românii și secui s-au evitat cu succes 1000 de ani?). O limbă locală în administrație, invățământ și cultură e ceva normal în lumea de azi (Belgia, Italia, Spania, Canada, etc). Numai Franța centralistă a lui E. Macron refuză în Corsica până azi o a „doua“ limbă administrativă, cea a locuitorilor insulei. În același timp Parisul bate tare toba pentru limba franceză în Montreal, Quebec, Canada, pentru francofonia în Africa.
Curat murdar…
5) Brain drain nu poate fi răspunsul pentru un trai mai bun în țară. Meseria de „lucrător degajat“ a adus anual miliarde de devize in țară. A fost cel mai eficient model de subvenții. Tinerii orientați spre câteva metropole- regiuni din țară sunt viitorul pe care îl doresc. Așa m-am orientat ca elev de liceu și student de facultate. Tinerii azi în era digitală au acces cu un clic la un patrimoniu universal în știință, cercetare, cultură, artă, film, muzica, sport. Nu mai sunt „legați de glie“, dependenți numai de limba strămoșească (pe care nu o cunoaște mai nimeni în lumea de azi). Cunoașterea limbilor moderne a elevilor, studenților și cercetătorilor e normalitatea de a azi. E bine.
Daca nema putirinta, ce mai chichirez gilceava?
Descentralizare, inlocuirea nivelului judetean cu cel regional (optez pt regiuni istorice, resping facaturile artificiale), autonomie locala si regionala incluzand finantarea directa, cea redistributiva fiind limitata in timp si intindere la cazurile temeinic justificate, legiferarea incompatibilitatii intre calitatile de reglementator si cea de prestator. Cam aceasta ar fi directia de urmat.
Regionalizarea se poate discuta în societatea civică (USR vrea ca ungurii să voteze USR în loc de UDMR?), în spaţiul public.
Telurile sunt importante. Toţi vor un trai mai bun azi. Cu un număr mult mai mic de budegtari în administraţie se pot plăti salarii mult mai bune azi.
a) Regiunile istorice sunt un avantaj în momentul când Republica Moldova se uneşte din nou cu România. E numai un act administrativ. Chisinău păstrează tradiţia (limba rusă locală, Puşkin) seculară, preia legislaţia ţării. Gata.
b) Transilvania legată prin tuneluri, autostrăzi, căi ferate rapide cu Moldova, Muntenia, Dobrogea devine un ţel comun.
c) Banatul e ceva mai simplu de rezolvat. TM2021 e capitala culturală europeană.
d) Regionalizarea corespunde ca mărime cu celalate zone în UE. Judeţele sunt prea mici pentru conectarea cu Bruessel/UE, pentru conectarea cu alte regiuni europene (parteneriat între regiuni, ca parteneriatul regiunilor Milano- Barcelona- Stuttgart).
e) Universităţile mari din metropolele- regiuni sunt locul adecvat pentru centre de cercetare- inovaţie, locul pentru industria 4.0. Cine investeşte peste 100.000 Euro pentru un loc de muncă undeva fără infrastructura necesară?
Decalajul istoric….
Ce legatura are ghiveciul asta cu postarea mea?
Regiunea Vest are cel mai mare PIB pe cap de locuitor (asa cum precizeaza si autorul, fara Bucuresti-Ilfov), si totusi multi se intreaba dece trebuie autostrada pe la Timisoara.
@victor L – s-a mai discutat asta de câteva ori, întrebarea nu e ”de ce trebuie autostradă pe la Timișoara”, întrebarea e ”ce caută traficul dintre Sebeș și Nădlac pe la Giarmata”. Timișoara trebuia să fie pe o ramură separată, cum e Debrecen pe M35 în Ungaria, iar traficul de la Sebeș trebuia să meargă direct spre Arad și Nădlac, pe la Radna, nu pe la Giarmata.
Exact mostrele astea de patriotism local duc la situația actuală. Capacitatea economiei românești de a suporta anumite costuri scade, dacă zeci de mii de mașini pe zi se plimbă inutil pe la Giarmata. Uite că la momentul de față nu poți ajunge de la Timișoara la Sebeș mergând numai pe autostradă, iar situația asta va mai persista câțiva ani buni. Dar poți să fii mândru că ”Banatu-i fruncea”, tot traficul de la Buicurești sau Sibiu spre Szeged trece pe la Timișoara. Happy now? :)
dar ce ne facem cu PSD-ul care in loc sa ia taurul de coarne propunea o reforma cu crearea de regiuni cu mai multe capitale, ca sa nu se supare ”votantii”! Gen capitala culturala la Iasi, cea economica la Bacau si alte astfel de bazaconii. Nu ai cu cine, niste incapabili!
Mda. Numai ca:
– cele 8 regiuni trasate de centralistii de la Bucuresti sunt artificiale si nu fac altceva decat sa centralizeze mai puternic administratia si fondurile, in orasele declarate si fixate ad-hoc de comunisti ca fiind „centre” regionale, „universitare”: Iasi, Cluj,Timisoara, Craiova (acesta, in particular, daca nu ar fi fost sustinut artificial s-ar fi naruit de mult sub apasarea mafiei locale) etc. Nici macar o urma de concurenta intre orase, nici macar o sansa pentru realele motoare de dezvoltare, orasele agile, din categoria Arad, Sibiu, Oradea, Suceava, care se descurca fara fondurile primite de altii cu forta doar pentru ca au lipit de frunte atributul artificial de „oras de rang 1”.
– cu cele 8 regiuni comunistoide, fara legatura cu istoria sau logica, nu ati obtine decat alte 8 orase de birocrati, sau, cum spuneti dvs., „din alt film” fata de saracia pe care ele insele ar cauza-o in regiunile dominate. Adica, ele ar deveni doar replici la scara mai mica a abominatiei care e acum Bucurestiul, un oras catastrofal de ineficient dar care prospera pentru ca e hranit de toti ceilalti.
Nu mai clasificati orasele si regiunile dupa mentalitatea aceasta nociva, a birocratiei atotstiutoare. Lasati-le sa concureze real, fara privilegii si abia atunci vom putea vorbi de prosperitate reala si durabila.
Un element esential al regionalizarii este coeziunea liber si larg consimtita. Nu va functiona niciodata in constructii artificiale, de pilda atasand Aradul si Hunedoara Timisoarei. Marimea nu conteaza nici macar in sex, decum in comunitati.
Tie ti-e clar ce scrii?