Machiavelli atotputernic: lobby-ul la Bruxelles şi implicaţiile recentului scandal de corupţie asupra instituţiilor europene

Miercuri, 11 mai 2011, în plenara Parlamentului European de la Strasbourg au fost adoptate o serie de noi acorduri inter-instituţionale şi au fost amendate regulamentele interne cu privire la stabilirea unui registru comun al transparenţei pentru Comisie şi Parlament. Acum că s-a răcit în presa europeană scandalul marca „Severin şi prietenii”, o serie de reflecţii se cuvin asupra implicaţiilor pe care acesta le are asupra hărţii instituţionale trasate după Tratatul de la Lisabona, cât şi asupra breslei lobbyiştilor profesionişti. Cine sunt aceştia, ce îşi doresc şi cum acţionează? În mod evident, diversele iniţiative şi chemări pentru transparenţă, precum registrul deschis al Comisarului estonian Siim Kallas în iunie 2008, nu au avut efectul scontat, iar scandalul recent a avut implicaţii instituţionale puternice. În lipsa unei mai mari deschideri din partea ambelor părţi, noile măsuri, anunţate de preşedintele Parlamentului European, Jerzy Buzek, au potenţialul de a eşua asemenea registrului propus de către Comisia Europeană.

Practica lobby-ului: origini şi trend-uri bruxelleze

Noi cu cine facem lobby?

Perspectiva oficială a uneia dintre asociaţiile în care sunt grupaţi lobbyiştii europeni face referire la 1215 drept anul de naştere al lobby-ului european, an în care o grupare de baroni feudali l-au forţat pe Regele Ioan fără de Ţară al Angliei să semneze Magna Charta Libertatum, document simbol ce prescrie libertăţile care stau la baza constituţionalismului de tip anglo-saxon. Astfel, „acţiunea unui grup bazată pe petiţionarea puterii guvernatoare şi pe prezentarea revendicărilor proprii” este definiţia lobby-ului, practică ce a evoluat puternic în secolul al XIX-lea în Statele Unite. Termenul de „lobby” provine de la holurile forurilor decizionale sau ale hotelurilor în care diferite grupuri de interese întâlneau politicieni cu intenţia vădită de a le influenţa opiniile şi deciziile. Într-o versiune contemporană, Comisia Europeană defineşte lobby-ul ca: „orice activitate care are drept obiectiv influenţarea formulării şi deciziilor asupra unor politici”.

Odată cu creşterea graduală a puterilor instituţiilor europene, din ce în ce mai mulţi reprezentanţi ai diferitelor grupări de interese, care se încadrează în definiţia de mai sus, şi-au deschis birouri la Bruxelles. Se estimează că în 1985 existau 654 de lobbyişti care îşi declarau activităţile. Astăzi, aceeaşi sursă consideră că în capitala Belgiei îşi au reşedinţa peste 15.000 de lobbyişti activi, grupaţi în peste 2.500 de asociaţii, firme de consultanţă, cabinete de avocatură, companii de PR/Comunicare sau federaţii ale diferitelor sectoare economico-industriale, sociale, culturale sau religioase. Toate aceste organizaţii au drept obiectiv reprezentarea intereselor a sute de grupuri comerciale, industriale sau corporatiste, iar în mod interesant o bună parte dintre ele îşi desfăşoară activităţile cu fonduri europene. Acestea au mai mult sau mai puţin un scop precis, şi anume acela de a se constitui ca o interfaţă, un punct de legătură între actorii pe care îi reprezintă şi oficialii europeni. Există varii motive care stau la baza acestui scop, manifestate frecvent prin nevoia de a interveni pe lângă oficiali pentru a modela sau influenţa legislaţia europeană, care deseori poate cauza neplăceri diferiţilor actori implicaţi. La Bruxelles, lobbyiştii se consideră o parte integrată a procesului legislativ, formând un corp extern şi independent, care pun la dispoziţia europarlamentarilor şi oficialilor europeni expertiză concretă, prin prezentarea opiniilor diferitelor industrii, asociaţii profesionale, sociale sau chiar culturale, cu privire la diverse politici şi chestiuni prezente pe agenda europeană. Lobbyiştii invocă deseori ca argument existenţial însăşi viziunea Comisiei conform căreia: „lobby-ul este o activitate legitimă, parte a sistemului democratic, indiferent că este condusă de un cetăţean, companie, organizaţie a societăţii civile sau orice alt grup de interes (profesionişti în afaceri publice, think-tank-uri sau avocaţi) care lucrează pentru o parte terţă”.

Breasla profesioniştilor în afaceri publice, cum sunt ei denumiţi în mod formal, este realmente respectată în cercurile din Bruxelles. Aceştia sunt grupaţi într-o serie de asociaţii şi anual organizează diferite evenimente prin intermediul cărora îşi recunosc activitatea profesională şi îşi acordă diferite distincţii. Tehnicile de lobby au variat extrem de mult, existând uneori grupări mai influente, distinse prin mărimea şi capacitatea lor de lobby, cât şi prin diferitele stiluri de abordare a oficialilor europeni. Pentru mult timp, s-a considerat că în Bruxelles cei mai puternici lobbyişti sunt cei cu o reputaţie stabilită şi cu o experienţă vastă. Celebru este cazul lui Paul Adamson, lobbyist activ în Bruxelles încă din anii ’80. Martorii afirmă că la începutul anilor 2000, pe durata sesiunilor plenare de la Strasbourg, un număr semnificativ de europarlamentari se aşezau la coadă pentru a-i vorbi. Acest lucru este de neconceput astăzi, relaţiile dintre cele două tabere caracterizându-se prin ceva mai multă diplomaţie. Conform unor surse interne, europarlamentarii sunt curtaţi de cel puţin câteva ori pe săptămână, numărul email-urilor şi apelurilor crescând în funcţie de actualitatea dosarului discutat, dar şi pe durata sesiunilor plenare de la Strasbourg. Adeseori, europarlamentarii sunt invitaţi la diferite evenimente cheie, cu conţinut specific, prin intermediul cărora deputaţii se pot familiariza cu diferitele poziţii ale industriilor reprezentative. Nimic nu le poate interzice europarlamentarilor să se informeze asupra politicile de care sunt interesaţi.

În ultima perioadă, majoritatea companiilor care au o miză politică şi economică de susţinut în faţa Uniunii Europene şi-au deschis sedii proprii în capitala Europei. Acest lucru a condus, după părerea unor analişti, la o reorganizare a scenei de lobby, cu o influenţă crescândă a grupărilor asociative şi a federaţiilor, în detrimentul firmelor specializate pe consultanţă/lobby. Pe de altă parte, de-a lungul a câteva decenii de practică, s-a constatat formarea unor culturi distincte de lobby. În esenţă există companii cu origini naţionale: anglo-saxone, franceze, germane, italiene, dar şi est-europene. Ultima categorie, unde evident se situează şi România, a fost portretizată ca fiind încă într-un stadiu incipient, cu o abordare „timidă”, cu o prezenţă redusă şi neadecvată standardelor deja existente, în termeni de lobby, la Bruxelles.

Chemarea la transparenţă

Per ansamblu, lobbyiştii europeni sunt pe locul doi în lume ca număr şi influenţă, după Washington. Se poate afirma că prin natura muncii lor, lobbyiştii au acces direct la însăşi autoritatea oficialilor europeni, atâta timp cât aceştia sunt văzuţi ca parte integrată a procesului de luare a deciziilor. Astfel, pentru mult timp practicile de lobby au fost analizate ca o serie de fapte oculte, bazate pe o relaţie ascunsă între cei care iau deciziile şi cei care doresc să le influenţeze, nu tot timpul în interesul cetăţenilor. Recentul scandal întăreşte desigur acest stereotip. În mod interesant, în paralel cu activitatea acestor lobbyişti, diferite grupuri de activişti au pus bazele unor organizaţii precum: Alter-EU, Corporate Europe Observatory, Lobby Control, Spinwatch, care urmăresc îndeaproape activităţile lobbyiştilor şi semnalează iregularităţile şi fraudele comise de aceştia. De exemplu, acestea organizează anual o gală unde oferă premii pentru cele mai imorale şi dăunătoare campanii de lobby.

În ultimii ani au existat diverse tentative de reglmentare a scenei de lobby de către instituţiile europene. Cea mai notabilă este iniţiativa europeană pentru transparenţă, demarată de comisarul Siim Kallas şi care urmăreşte creare a unui baze voluntare de înregistrare pentru organizaţiile care sunt implicate în influenţarea politicilor europene, publicarea activelor financiare ale acestora, cât şi adoptarea de către lobbyişti a unui cod de conduită şi de etică. La trei ani după lansarea acestui registru, doar 3.584 de organizaţii şi lobbyişti individuali sunt înregistraţi. Unele voci critice, în special ale unor think-tank-uri, au condamnat public faptul că registrul tinde să pună laolaltă toate organizaţiile, indiferent de natura activităţii lor. Tentativele de responsabilizare şi control al scenei de lobby nu au avut efectele urmărite. Din contră, numărul organizaţiilor şi al lobbyiştilor a crescut, iar „etica transparenţei şi a deschiderii” a pălit în faţa scandalurilor şi a noilor realităţi instituţionale.

Lobby după Lisabona – potenţialele implicaţii instituţionale ale recentului scandal

Fără îndoială, Tratatul de la Lisabona a reuşit să modifice dinamica instituţională a Uniunii Europene. În acest context, organizaţiile care practică servicii de lobby şi-au readaptat strategiile şi s-au orientat din ce în ce mai mult spre Parlamentul European.

Acest lucru se datorează în principal noilor prerogative legislative obţinute de europarlamentari, cât şi de noul prestigiu dobândit de Parlament, după adoptarea noului tratat. Astfel, europarlamentarii trebuie să facă astăzi faţă unui volum extins de sarcini şi responsabilităţi. Faţă de Comisia Europeană, care se bucură de asistenţa a numeroşi experţi, grupaţi în Departamente Generale (DG-uri) şi sub-unităţi, concentrate pe lansarea unor propuneri legislative europene, europarlamentarii se bazează pe un număr limitat de resurse umane: unul sau doi asistenţi personali, un consultant expert în anumite politici şi alţi câţiva funcţionari interni ai Parlamentului. Spre deosebire de Parlament, Consiliul Uniunii Europene, colegislatorul său care are rolul de a coagula poziţiile celor 27 de state membre, transmise prin Reprezentanţele Permanente, structuri instituţionale puternice, beneficiază de asistenţa unui aparat administrativ consolidat, Secretariatul General al Consiliului. În acest context, aportul tehnic adus de lobbyişti europarlamentarilor poate fi văzut ca jucând un rol semnificativ, deputaţii fiind interesaţi de obţinerea de noi informaţii şi idei în legătură cu dosarele legislative de care sunt preocupaţi.

Cu toate acestea, transparenţa instituţională şi necesitatea existenţei unei relaţii corecte între europarlamentari şi lobbyişti trebuie accentuată mai mult decât oricând. În această privinţă Parlamentul European are în uz o serie de mecanisme de apărare, iar Diana Wallis, vice-preşedintele Parlamentului, conştientă fiind de noile responsabilităţi ale Parlamentului, s-a dovedit a fi un avocat puternic al transparenţei. Deşi a avut mai mult success în comparaţie cu registrul Comisiei, registrul Parlamentului European conţine momentan 2.859 de lobbyişti şi 1.797 de organizaţii, acreditarea fiind obligatorie pentru lobbyişti din 2008, pentru a le putea permite accesul în Parlament. Însă măsurile luate de Parlament nu au eliminat practicile ascunse de lobby, iar regulamentele interne nu au elucidat relaţia pe care un europarlamentar o poate avea cu un lobbyist.

În acest context, în martie anul acesta, un puternic scandal a zguduit din temelii Parlamentul European. Jurnaliştii Sunday Times, pretinzând că sunt lobbyişti, şi-au vândut pseudo-amendamentele faţă de europarlamentarii Ernst Strasser, Zoran Thaler, Adrian Severin şi Pablo Zalba Bidegain. Lăsând la o parte imoralitatea acţiunilor comise de aceşti europarlamentari, scandalul poate avea pe termen lung o serie de implicaţii semnificative ce ţin de natura instituţională a Uniunii.

Astfel, în primul rând, având în vedere noua ordine instituţională instaurată de Lisabona, bazată pe o relaţie delicată între Consiliul Uniunii Europene şi Parlament, scandalul poate afecta atât balanţa inter-instituţională dintre cei doi actori, cât şi relaţia lor cu Comisia Europeană în ceea ce priveşte calitatea legislaţiei europene. Recent, Ministrul maghiar pentru Afaceri europene, Eniko Gyori, semnala relaţia inter-instituţională dintre Parlament şi Consiliul UE ca fiind extrem de tensionată, o relaţie ameninţată de diferite conflicte, suspiciuni politice şi orgolii instituţionale. Având în vedere această relaţie fragilă, scandalul „bani pentru amendamente”, aşa cum a fost el denumit în presă, nu poate decât să întărească unele stereotipuri instituţionale şi să agraveze situaţia politică dintre Parlament şi reprezentanţii statelor membre. În al doilea rând, scandalul redeschide celebra discuţie a „deficitului democratic” dintre cetăţeni şi instituţiile europene. Parlamentul este o instituţie credibilă şi legitimă atâta timp cât reprezintă interesele celor care l-au ales, şi nu cele ale diferitelor grupuri de interese. Prin urmare, scandalul poate afecta în mod substanţial credibilitatea Parlamentului ca instituţie. În ultimul rând, în strânsă legătură cu al doilea argument, se pune problema în faţa cui este răspunzător un europarlamentar şi cum poate fi el judecat? Ce rol poate juca Biroul compus din preşedintele Parlamentului, vice-preşedinţii şi cei cinci chestori? Cum ar putea chestorii să se implice mai mult în disciplinarea europarlamentarilor şi ce lecţii poate folosi Parlamentul din acest scandal, pentru a restabili relaţia sa cu cetăţenii europeni?

Noile măsuri, anunţate de către preşedintele Jerzy Buzek, prevăd lansarea unui registru, împreună cu Comisia Europeană, care va avea un caracter obligatoriu şi legal, adoptarea unui cod de conduită mult mai strict şi a unor reguli precise pentru lobbyişti, înregistrarea lor într-un jurnal zilnic, a intereselor pe care le reprezintă şi oficialii pe care doresc să-i „viziteze”, înfiinţarea unui Comitet pe probleme de etică şi înăsprirea sancţiunilor pentru europarlamentarii care comit abateri. Toate aceste măsuri stârnesc momentan aprigi discuţii instituţionale. Ele au potenţialul de a fi eficiente, dar în egală măsură pot fi sortite eşecului. Un lucru poate fi sigur, pe de o parte lobyiştii sunt în aşeptarea noului set de reguli care îi vor viza şi sunt pregătiţi să se adapteze noilor schimbări instituţionale. Pe de altă parte, toate măsurile se vor dovedi a fi inutile atâta timp cât ele nu reuşesc să schimbe perspectiva oficialilor, legată de ceea ce este permis sau nu în relaţia dintre europarlamentari şi lobbyişti.

Concluzii

După scandalul Abramof din 2006, oficialii din Statele Unite au luat măsuri drastice şi urmăresc aproape fiecare mişcare a cercurilor de interese din Washington. Bruxelles-ul este încă un caz atipic, unde activitatea lobbyiştilor nu este reglementată decât la un nivel minim. Ar fi însă absurdă condamnarea acestor activităţi, care joacă un rol important în procesul legislativ european, breasla profesioniştilor în afaceri publice având totodată o reputaţie bine stabilită la Bruxelles. Prin urmare, noile măsuri discutate de către comitetele speciale ale Parlamentului şi Comisiei sunt prevăzute să intre în vigoare cât de curând şi să ducă la: clarificarea relaţiei dintre oficiali şi lobbyişti, trasarea unor graniţe a ceea ce este premis sau nu în interacţiunea dintre cele două părţi, crearea unor mecanisme solide de apărare şi transparenţă, urmărirea păstrării unei balanţe inter-instituţionale puternice şi a îmbunătăţirii cooperării legislative şi pro-transparenţă dintre Parlament, Comisie şi Consiliul UE (ultima instituţie fiind extrem de presată în a lua parte la noul registru), şi în final, salvarea credibilităţii Parlamentului, ca singura instituţie responsabilă democratic în faţa a 500 de milioane de cetăţeni. Cât despre inculpaţii din martie, în curând va fi lansat un nou serial de televiziune care se va concentra în mod exclusiv pe viaţa birocraţilor europeni şi pe intrigile ţesute în apropierea instituţiilor europene. Toţi europarlamentarii implicaţi în ultimul scandal sunt rugaţi să se prezinte la audiţii!

Câteva referinţe utile pentru a merge mai departe:

• “Lobbying in the European Union: current rules and practices”: http://ec.europa.eu/civil_society/interest_groups/docs/workingdocparl.pdf
• “Bursting the Brussels Bubble – the battle to expose corporate lobbying at the heart of EU”: http://www.alter-eu.org/sites/default/files/documents/bursting-the-brussels-bubble.pdf
• “Machiavelli in Brussels: the art of lobbying the EU”: http://books.google.com/books?vid=ISBN9789053567661
• Aici se poate găsi o listă cu câteva dintre cele mai cunoscute (sau cel puţin cele mai vizibile) firme de lobby/comunicare/avocatură din Bruxelles.

Articol aparut si pe www.europuls.ro