Controlul prețurilor: drumul spre iad este pavat cu bune intenții

1. Introducere

Prin declararea stării de urgență ca urmare a pandemiei de corona viroză (COVID-19), în România a fost reglementată posibilitatea plafonării unor prețuri (medicamente și aparatură medicală, alimente de strictă necesitate și servicii de utilitate publică: energie electrică și termică, gaze, alimentare cu apă, salubritate, carburanți etc.). Recent, guvernul a adoptat o ordonanță de urgență pentru plafonarea temporară a prețurilor la alimentele de bază, iar măsuri similare sunt cerute în continuare de consumatorii de energie electrică și gaze naturale care nu beneficiază de plafonările anterioare, de debitorii băncilor, fermieri etc.

Controlul prețurilor are o lungă istorie, cu exemple bine cunoscute, care merg până în perioada revoluției franceze. În secolul XX, această politică a fost aplicată în mai multe țări occidentale în timpul celui de-al Doilea Război Mondial, culminând cu controlul prețurilor pe scară largă aplicat în SUA și Marea Britanie în anii 1970. Controlul generalizat a prețurilor a fost abandonat în anii 1980, pe măsură ce inflația s-a redus, iar guvernele au liberalizat activitatea economică. Cu toate acestea, controlul prețurilor se menține în unele țări dezvoltate pentru anumite bunuri și servicii, inclusiv chirii și medicamente. Această practică se întâlnește, de asemenea, în țările cu hiperinflație (Brazilia – în anii 1980, iar mai recent – Zimbabwe și Venezuela).

Controlul prețurilor a fost omniprezent în țările cu economie planificată. În România comunistă, de exemplu, aproape toate prețurile erau fixate de stat, fără nici o legătură cu cererea și oferta. Consecințele pe termen lung au fost imposibilitatea calculului economic rațional, risipa de resurse și penuria generalizată de bunuri.

Există două forme principale de control al prețurilor: 1) fixarea unui preț-plafon, adică a prețului maxim ce poate fi cerut de vânzător; și 2) stabilirea unui preț-prag, care este prețul minim ce poate fi cerut. Controlul prețurilor poate apare, de asemenea, ca efect colateral al altor politici. De exemplu, practicarea unor cursuri de schimb preferențiale și impunerea de bariere netarifare pentru importul unor mărfuri provoacă abaterea prețurilor de la nivelele care ar predomina pe o piață concurențială.

Istoric, controlul prețurilor a făcut parte adesea dintr-o politică generală a veniturilor, care mai cuprindea controlul salariilor și alte reglementări asemănătoare. În prezent, în țările cu economie de piață emergentă și în curs de dezvoltare, controlul prețurilor este impus adesea din considerente sociale și economice. Politica respectivă se înscrie în eforturile guvernelor de a proteja consumatorii vulnerabili prin atenuarea inegalităților create de piață, ori de a subvenționa costul bunurilor de primă necesitate. Această politică urmărește, de asemenea, asigurarea veniturilor unor producători ca parte a unui program de limitare a creșterii prețurilor anumitor produse. În fine, controlul poate avea ca obiectiv stabilizarea prețurilor, în special pentru mărfurile de bază, ale căror prețuri internaționale sunt foarte volatile. În general, controlul prețurilor reduce incertitudinea cu privire la veniturile reale ale populației și la costurile de producție ale firmelor.

Teoria modernă a controlului prețurilor s-a dezvoltat mai ales prin cercetarea cazului producătorilor din țările în curs de dezvoltare. Mai recent, au fost studiate pe larg efectele micro și macroeconomice ale controlului prețurilor produselor petroliere, în timp ce consecințelor controlului prețurilor produselor alimentare li s-a acordat mai puțină atenție. De exemplu, „Programul de asistență pentru gestionarea sectorului energetic” (The Energy Sector Management Assistance Program, ESMAP) al Băncii Mondiale a susținut efectuarea unor studii aprofundate cu privire la reforma subvențiilor pentru produsele energetice în țările cu economie de piață emergentă și în curs de dezvoltare. Studiile referitoare la cazul individual al unor țări includ  China, Indonezia și mai multe țări din Africa de Nord și Orientul Apropiat.

În cazul economiilor avansate, a fost amplu studiată mai ales  utilizarea controlului prețurilor produselor farmaceutice, salariilor și chiriilor.

2. Consecințe ale controlului prețurilor

Principala concluzie care se desprinde din literatura economică este că, deși poate fi instituit cu cele mai bune intenții de îmbunătățire a situației economice și sociale, controlul prețurilor subminează adesea creșterea și dezvoltarea economică, impune sarcini fiscale ridicate și reduce eficacitatea politicii monetare. Cel puțin în parte, aceste efecte se explică prin faptul că practica amintită determină reorientarea consumului populației de la bunurile cu prețuri libere către bunurile cu prețuri controlate. Mai mult, în cazul în care prețurile internaționale tind să crească sau când se încearcă protejarea economiei naționale față de această creștere prin bariere impuse la import, controlul prețurilor se transformă adesea într-un regim de subvenționare distorsionant.[1] Ca urmare, apar importante costuri sociale, fiscale și de mediu, precum și o serie de consecințe negative asupra investițiilor, ocupării mâinii de lucru și creșterii productivității.

2.1 Efecte asupra creșterii economice

Controlul prețurilor poate avea consecințe negative asupra creșterii economice în mai multe moduri. Plafonarea prețurilor poate reduce marjele de profit ale producătorilor și descuraja investițiile interne și activitatea antreprenorială autohtonă. Dacă marjele de profit depind de subvențiile acordate întreprinderilor locale în scopul compensării efectelor menținerii artificiale a unor prețuri mici la produsele lor, controlul prețurilor descurajează investițiile străine în sectoarele respective prin creșterea primei de risc de țară cu care se confruntă companiile internaționale. În cazul opus, când prețul fixat de stat este mai mare decât cel necesar pentru rentabilitatea competitivă a întreprinderilor autohtone, impunerea acestuia împiedică intrarea pe piață a investitorilor străini sau implică stocarea costisitoare de către guvern a produselor excedentare (fenomen obișnuit în schemele de susținere a prețurilor produselor agricole). Controlul prețurilor în vederea menținerii unui nivel mai ridicat decât cel format pe piața liberă poate descuraja concurența și crea marje de profit ridicate pentru unii producători.

Controlul prețurilor poate determina, de asemenea, alocarea ineficientă a resurselor (factorilor de producție). În țările cel mai puțin dezvoltate, acest fenomen este vizibil mai ales în sectorul agricol, unde controlul prețurilor produselor agricole este însoțit adesea de subvenții pentru aprovizionarea cu semințe, îngrășăminte, combustibili etc. Politicile respective au dus în multe cazuri la reducerea productivității la scara întregii economii și la agravarea inegalității veniturilor. Ele au determinat, de asemenea, utilizarea ineficientă a materialelor cu prețuri subvenționate și reducerea stimulentelor pentru adoptarea unor noi tehnologii, susceptibile să contribuie la creșterea productivității. Studiile empirice arată că, în țările cu economie de piață emergentă și în curs de dezvoltare, reformele structurale orientate spre piață, inclusiv atenuarea controlului prețurilor și reducerea subvențiilor aferente, sunt strâns legate de creșterea productivității la nivel de întreprindere. În schimb, în cazul țărilor din Africa de Nord și Orientul Apropiat, subvențiile importante, care susțin controlul prețurilor produselor petroliere, sunt asociate cu slaba creștere economică a acestora.

În plus, controlul prețurilor, care distorsionează consumul prin stimularea achiziționării de bunuri cu prețuri controlate, provoacă penuria cronică a bunurilor respective, apariția pieței negre, pe care prețurile sunt mai mari decât prețurile oficiale și înlocuirea produselor autentice cu surogate de calitate inferioară. Producătorii de mărfuri cu prețuri controlate se orientează spre piața neagră, care are costuri de tranzacționare ridicate și este lipsită de garanții legale elementare. Toate acestea încurajează mutarea producției și comerțului în firmele din sectorul informal, care evită reglementările.

Controlul prețurilor în sectorul financiar, cum ar fi plafonarea ratelor dobânzilor, distorsionează piața financiară. Acest fenomen determină reducerea volumului creditelor acordate debitorilor siguri și întreprinderilor mici și mijlocii, creșterea volumului creditelor neperformante, slăbirea concurenței și inovației de pe piața creditului și amplificarea procesului de creditare informal. În plus, plafonarea dobânzilor adâncește inegalitatea economică prin limitarea accesului săracilor la creditele bancare.

În fine, controlul prețurilor și subvențiile acordate pentru produsele energetice sporesc vulnerabilitatea economiei la schimbările climatice și inhibă tranziția către o economie rezistentă la impactul climateric și cu emisii de carbon scăzute.

2.2 Efecte asupra eficacității politicii macroeconomice

Controlul prețurilor poate avea serioase consecințe negative asupra eficacității politicii macroeconomice. Utilizat împreună cu subvenționarea masivă, acesta este un instrument ineficace de redistribuire a venitului național. Ambele politici – subvenționarea și controlul prețurilor – tind să fie inechitabile, deoarece segmentele mai înstărite ale populației, aflate, de regulă, în mediul urban, beneficiază în mod disproporționat de măsurile respective, având în vedere consumul lor mai mare de bunuri cu prețuri controlate în comparație cu populația rurală. De exemplu, acordarea de subvenții și fixarea de către stat a unor prețurile mai mici decât prețurile pieței la benzină sau alte genuri de combustibili sunt extrem de regresive, doar o mică parte din ajutoarele respective ajungând, de fapt, la segmentele cele mai sărace ale populației.

Politicile amintite au importante implicații fiscale. Controlul prețurilor impune un set explicit sau implicit de impozite, taxe și subvenții, a cărui aplicare necesită modificări repetate ale reglementărilor respective. De regulă, orice sistem de control al prețurilor sfârșește prin a deveni imprevizibil și a constitui o povară tot mai mare fie asupra bugetului statului și a datoriei publice, fie asupra profitabilității și capacității investiționale a producătorilor. Costurile fiscale – potențiale sau implicite – ale controlului prețurilor sunt foarte ridicate în țările cu țările cu venit național redus, din cauza utilizării pe scară largă a acestei politici în aceste țări. Și chiar și în țările cu economie de piață emergentă și în curs de dezvoltare, subvențiile pentru produsele supuse controlului prețurilor, cum ar fi, de exemplu, petrolul, au o pondere ridicată în totalul cheltuielilor guvernamentale, depășind uneori 10% din PIB.

În fine, controlul prețurilor și acordarea de subvenții și ajutoare au, de asemenea, efecte negative asupra eficacității politicii monetare. În economiile avansate și în unele economii de piață emergente și în curs de dezvoltare, politica monetară a avut în ultimii ani un rol important în diminuarea inflației, realizată adesea prin aplicarea strategiei de politică monetară numită „țintirea inflației”. Principalele caracteristici ale acestei strategii sunt transparența și orientarea pe termen mediu și lung. Aceste calități au stabilizat în mare măsură anticipațiile privind inflația pe termen lung, în conformitate cu obiectivele băncii centrale. De aceea, în cadrul acestei strategii, impactul asupra inflației, exercitat de renunțarea la controlul prețurilor, poate fi gestionat printr-o comunicare adecvată din partea factorilor de decizie cu privire la măsurile pe care le preconizează pentru readucerea inflației pe traiectoria dorită.

În țările cu venit național foarte scăzut, provocările în materie de politică monetară sunt totuși mai mari. În primul rând, utilizarea pe scară largă a controlului prețurilor complică stabilirea țintei de inflație, deoarece reduce relevanța indicelui prețurilor de consum (IPC) ca măsură a presiunilor inflaționiste subiacente. În plus, volatilitatea inflației măsurate prin IPC  este amplificată de ponderea ridicată a alimentelor în coșul de consum. Prețurile produselor alimentare sunt susceptibile de mari și frecvente fluctuații, în funcție de variațiile recoltelor locale și ale cererii și ofertei internaționale. În al doilea rând, inflația se poate amplifica, deoarece, în cazul în care se confruntă cu creșteri ale costurilor și prețurilor alimentelor, autoritățile tind să reacționeze disproporționat, acordând noi subvenții și instituind noi forme de control. În al treilea rând, crește rigiditatea procesului inflaționist, deoarece modificările prețurilor supuse controlului necesită adesea prelungirea sine die a restricțiilor. În al patrulea rând, modificările repetate ale nivelului prețurilor controlate au efecte persistente asupra inflației, deoarece, în țările cu venit național foarte mic, anticipațiile inflaționiste sunt mai puțin ancorate. În sfârșit, controlul prețurilor în sectorul financiar, inclusiv plafonarea ratelor dobânzilor, diminuează capacitatea politicii monetare de a influența condițiile de pe piața financiară.

Țările cu venit național foarte mic sunt mai expuse, de asemenea, la efectele transfrontaliere al controlului prețurilor la alimente și energie instituit în alte țări, din cauza ponderii ridicate a acestor bunuri în coșul de consum și comerțul lor exterior. Se constată că politicile unor țări de a limita consecințele creșterii generale a prețurilor pe piața internă au un efect pervers, și anume creșterea prețurilor globale. Restricțiile la export în țările mari producătoare de anumite mărfuri exacerbează penuria globală, contribuind astfel la creșterea prețurilor de pe piața internațională. În cazul creșterii prețurilor la produsele alimentare din anii 2007-2008, majoritatea țărilor cu economie de piață emergentă și în curs de dezvoltare a aplicat politici de izolare a pieței interne față de creșterea prețurilor internaționale. Or, această autarhie a dus la declin economic accentuat, epuizarea unor resurse naturale și instabilitate socială.

3. Implicații politice

Controlul prețurilor este utilizat adesea pentru atenuarea impactului volatilității prețurilor mărfurilor asupra membrilor vulnerabili ai societății. De asemenea, acest instrument este folosit pentru protejarea consumatorilor și firmelor autohtone de creșterea prețurilor bunurilor de bază pe piețele internaționale. Cu toate acestea, majoritatea guvernelor au avut dificultăți în conceperea unor mecanisme de control benefice pe termen lung. În cursul timpului, politicile de stabilizare a prețurilor au avut adesea drept rezultat subvenții costisitoare și distorsionante și consecințe negative asupra creșterii, dezvoltării și eficacității politicii macroeconomice, ceea ce sugerează că alte instrumente sunt mai eficiente pentru atingerea obiectivelor de protecție socială.

Renunțarea la controlul prețurilor și înlocuirea acestuia cu sisteme de asistență socială mai cuprinzătoare și mai bine direcționate și însoțite de reforme structurale pot fi în favoarea  atât a populației paupere, cât și a creșterii economice. Într-adevăr, politica de reducere a subvențiilor menite să susțină controlul prețurilor conduce la o creștere și dezvoltare economică mai mare, deoarece resursele (factorii de producție) economisite prin diminuarea subvențiilor pot fi folosite pentru finanțarea educației și infrastructurii, care măresc productivitatea.

Abandonarea controlului prețurilor trebuie însă însoțită temporar de un ajutor social direcționat către acele segmente ale populației care ar putea fi grav afectate de liberalizarea respectivă. În pofida naturii regresive a controlului și subvenționării prețurilor, familiile sărace cheltuiesc o parte mai mare din veniturile lor pentru cumpărarea de produse cu prețuri controlate și suferă pierderi de putere de cumpărare mai mari în urma abrogării restricțiilor cu privire la prețuri. De aceea, diferite componente ale reformelor trebuie eșalonate atent și comunicate societății în mod adecvat.

Îmbunătățirea mediului concurențial poate fi un mijloc mai eficient de reducere a costurilor suportate de consumatori și producători decât controlul prețurilor. Componente esențiale ale cadrului instituțional de natură să sprijine mecanismele pieței sunt legislația antitrust și legislația cu privire la protecția consumatorilor, care trebuie concepute atent și aplicate în mod corespunzător. Un cadru legal solid, care favorizează piețele concurențiale, constituie o soluție mai eficientă pentru multe probleme pe care controlul prețurilor încearcă să le rezolve și, de regulă, nu reușește.

4. Concluzie

Controlul prețurilor, deși utilizat chiar și în economiile avansate, se întâlnește în prezent mai ales în țările cu economie de piață emergentă și în curs de dezvoltare, precum și în țările foarte sărace – în special la produsele energetice. Deși este adoptată adesea cu cele mai bune intenții sociale, această practică distorsionează piața, iar efectele sale negative asupra creșterii economice, reducerii sărăciei și eficacității politicilor guvernamentale se amplifică odată cu trecerea timpului. Controlul prețurilor poate fi înlocuit cu un sistem de protecție socială mai cuprinzător și mai bine direcționat, însoțit de reforme susceptibile să încurajeze concurența și de un cadru legislativ solid. Experiența istorică arată, de asemenea, necesitatea unei comunicări atente și a unei eșalonări adecvate a eforturilor de reformă, în scopul obținerii acordului politic și social necesar. În țările în care există controlul prețurilor, autoritățile trebuie să se asigure că regimul acestuia este transparent și susținut cu fonduri de stabilizare suficiente și cu strategii naționale de asigurare a stabilității fiscale.

[1]-Distorsiunea este situația „în care prețurile și producția sunt mai mici sau mai mari decât nivelul care ar exista, de regulă, pe o piață concurențială.” (World Trade Organization, WTO Glossary, „Distortion”, Geneva, 2019).