Propunerea de modificare a Legii libertății religioase este anticonstituțională; știm asta de la CEDO

Pe 17 iulie 2025, președintele Nicușor Dan a transmis Curții Constituționale (CCR) o sesizare privind neconstituționalitatea unui proiect legislativ (166/2025) pentru modificarea și completarea Legii nr. 489/2006 privind libertatea religioasă și regimul general al cultelor („Legea cultelor”, în limbaj popular, deși formula nimerită ar fi „Legea libertății religiei”). Mai precis, proiectul modifică art. 23(4) din Legea amintită extinzând forma sa actuală – „Exercitarea fără drept a atribuțiilor de preot constituie infracțiune și se pedepsește potrivit Codului penal” – prin completarea cu atribuțiile de „rabin, imam sau alte funcții, clericale ori monahale, asimilate cu acestea, la solicitarea cultelor de către Secretariatul de Stat pentru Culte”.[1]

Sesizarea președintelui este binevenită. Ea arată, pesemne, că Nicușor Dan rămâne atent la teme ce țin de libertățile fundamentale nu ca să-și satisfacă, cum se pretinde tot mai des, atașamentul personal față de ortodoxism, ci și atunci când drepturile sunt amenințate de prevederi care satisfac probabil mulți ortodoxiști. Vigilența președintelui este binevenită fiindcă modificarea propusă readuce în discuție o temă pe care Curtea Europeană a Drepturilor Omului (CEDO) o tranșase în 2019, dacă nu chiar mult mai devreme.

Tema demnă de vigilența președintelui nu privește, așa cum poate sugera textul proiectului de modificare, includerea în lege a altor denumiri de oficianți religioși, în spiritul egalității confesionale. Tema este prigonirea – a se vedea mai jos – unor „slujitori” (îi putem numi și „antreprenori”) religioși, care s-au decis, adesea alături de cvasitotalitatea enoriașilor lor, să părăsească corporațiile religioase (legea locului le numește „culte”) și să-și practice împreună ritualurile în afara beneficiilor corporatiste acordate de statul român.

(Este momentul să precizez că propunerea de modificare mai conține o prevedere, și aceasta contestată de președinte, care augmentează setul de beneficii corporatiste cu un nou monopol: „cultele au dreptul exclusiv asupra modalităților religioase de cinstire a persoanelor canonizate, beatificate, sanctificate, trecute în rândul drepților sau recunoscute ca simboluri identitare proprii”. Nu voi comenta această propunere aici, deși ea încalcă, la rândul său, libertatea religioasă.)

Sesizarea de neconstituționalitate transmisă de președinte este limpede argumentată, deși rămâne incompletă – cred – în mod fundamental. O rezum în continuare, după care ofer contextul mai amplu, apoi o sursă juridică importantă pe care președintele nu o amintește și, în fine, o critică din perspectiva libertății de religie. (Mă bizui, în cele de mai jos, și pe un material publicat în 2019 alături de pe-atunci colegul meu Mihai Popa.)[2]

Prima obiecție a sesizării[4] privește adoptarea legii de modificare în Senat prin procedura rezervată legilor ordinare și, ulterior, în Camera Deputaților prin procedura potrivită legilor organice. Or, „legea supusă controlului de constituționalitate care modifică conținutul constitutiv al unei infracțiuni nu poate fi adoptată în mod diferit de către cele două Camere ale Parlamentului”. În al doilea rând, și mai aproape de substanța propunerii de modificare, președintele observă că implicarea Secretariatului de Stat pentru Culte (SSC) în „stabilirea conținutului constitutiv al infracțiunii de exercitare fără drept a unei profesii sau activități”, putând „fi realizată inclusiv prin acte infralegale” (recte, decizii administrative ale SSC privind cine exercită sau nu o funcție relevantă), contravine principiului că natura infracțiunii poate fi stabilită doar prin acte cu putere de lege (art. 1 și 73 din Constituție), precum și a principiului previzibilității legii (art. 7 al Convenției Europene). De altfel, precizează sesizarea, chiar formularea vagă a propunerii de modificare – „sau alte funcții, clericale ori monahale, asimilate cu acestea” – diminuează fatal previzibilitatea prevederii completate.

Le fel de imprecisă s-ar arăta și formularea „exercitarea fără drept a atribuțiilor”, având în vedere faptul că acestea din urmă nu sunt stabilite prin lege, ci prin reglementările interne ale cultelor („norme bisericești, fără sancționare etatică”). „Toate neclaritățile arătate”, conchide partea de sesizare dedicată modificării art. 23(4), „constituie surse de insecuritate juridică și confirmă neconcordanța legii supuse controlului de constituționalitate cu prevederile exprese ale art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală…” și „art. 7 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.”

Obiecțiile președintelui sunt convingătoare. Dar ce lipsește din analiza transmisă Curții Constituționale, mai precis din segmentul dedicat modificării art. 23(4), este chiar miezul libertății religioase. Aceasta se vede și din absența unei evaluări a modificării din perspectiva art. 9 al Convenției Europene,[5] cel privind „dreptul la libertate de gândire, de conştiinţă şi de religie” care „include libertatea [persoanei] de a-şi schimba religia sau convingerile, precum şi libertatea de a-şi manifesta religia sau convingerea în mod individual sau colectiv…” Voi ajunge la problemele de conștiință ridicate de propunerea de modificare, dar și de anumite interpretări ale art. 23(4) în forma sa actuală, după un ocol lămuritor.

Atunci când Legea 489/2006 privind libertatea religioasă a fost adoptată acum aproape două decenii, art. 23(4) prevedea că „Exercitarea funcției de preot sau orice altă funcție care presupune exercitarea atribuțiilor de preot fără autorizația sau acordul expres dat de structurile religioase, cu sau fără personalitate juridică, se sancționează potrivit legii penale” (subl. mea). Referința era art. 281 din Codul Penal de la acea vreme, care pedepsea exercitarea fără drept a unei profesii. În 2012, Legea 187 a scos din text mențiunea privind acordul structurilor religioase, limitând prevederea la „exercitarea fără drept a atribuțiilor de preot” fără vreo calificare suplimentară.

Într-un material de documentare publicat în 2019, argumentam alături de Mihai Popa că eliminarea referirii la ,,autorizația sau acordul expres dat de structurile religioase, cu sau fără personalitate juridică” ar fi determinat anumite instanțe să interpreteze textul legii într-un mod care generase restrângeri grave ale libertății religioase. Mai precis, lipsa condiției acordului dat de structuri „fără personalitate juridică”, adică și de simple comunități religioase informale, ar fi alimentat percepția că practicarea „profesiei de preot” ar avea nevoie de certificarea unui cult sau a unei organizații înregistrate. Tot atunci consemnam că, din fericire, CEDO tocmai pusese capăt, printr-o hotărâre privind chiar România, acestui abuz de interpretare contrar spiritului Constituției și al Convenției Europene. Aceasta, presupunând – desigur – că instanțele din România ar ține cont de deciziile instanței europene.

În cele două spețe analizate de CEDO în cazul Tothpal și Szabo c. României, primul implicând Biserica Reformată, cel de-al doilea Biserica Evanghelică Luterană, dar și în alte cazuri legate de Biserica Ortodoxă Română, cultele au depus plângeri penale împotriva unor pastori sau preoți destituiți în urma unor conflicte cu organizațiile religioase din care făcuseră parte. Aceste persoane au continuat să-și practice credința alături de comunitățile lor prin voința acestora din urmă, deseori exprimată formal, de pildă prin hotărâri ale adunării parohiale de a „ieși de sub ascultarea” episcopiei. Adesea, la mijloc s-au aflat conflicte patrimoniale, precum extorcarea preoților și a comunității în beneficiul structurilor superioare ierarhic și administrativ. Plângerile penale au vizat exercitarea fără drept a profesiei „de preot” conform art. 23(4), deși slujitorii care continuaseră să-și practice religia și ritualurile specifice (reformate, ortodoxe etc.) își părăsiseră în mod explicit cultele, lucru bine cunoscut enoriașilor lor.

Aminteam anterior prigoana la care au fost supuși altfel de antreprenori religioși, alături, merită precizat, de comunitățile lor. Pastorii din cauza de la CEDO, de pildă, au primit amenzi penale. Nu s-a întâmplat totdeauna așa: un preot fost membru BOR a reușit, pe baza jurisprudenței CEDO, să-și convingă instanța că acțiunile sale erau în spiritul garanțiilor constituționale și ale Convenției privind libertatea de conștiință. Uneori, însă, a fost mai rău: alt fost membru al Bisericii Ortodoxe a plătit cu închisoarea pentru infracțiunea prevăzută în art. 23(4), într-un caz foarte similar și în ciuda faptului că se asociase, între timp, unei biserici ortodoxe din afara țării.

Simplificând, instanțele din țară par să fi judecat cauzele după o logică potrivită mai curând profesiilor reglementate: odată ce un preot ortodox (în BOR) ori un pastor luteran (în cadrul Bisericii Luterane) au fost destituiți, ei nu mai pot sluji ca preot ortodox, respectiv pastor luteran, nici în afara acestor structuri. Biserica ți-a dat, biserica ți-a luat, iar ce ți-a luat biserica – o licență, un drept de practică – nu poate fi păstrat, redobândit sau practicat în alt mod.

Această logică corporatist-monopolistă nu se potrivește, însă, nici cu spiritul Legii privind libertatea religioasă, nici cu Constituția țării și nici cu Convenția Europeană. Nu e greu de văzut de ce: prin interpretarea pe care o dau libertății de conștiință și religie, acestea garantează nu doar autonomia cultelor față de stat (un principiu drag cultelor, mai ales atunci când este combinat, ca în România, cu accesul la resurse publice), ci și pluralismul religios. Or, pluralismul religios se manifestă, conform doctrinei libertății religioase, prin autonomia persoanelor, grupurilor și asociațiilor religioase nu doar față de stat, ci și față de corporațiile religioase recunoscute de stat.

Dacă cineva se consideră adept al unei confesiuni religioase (să zicem, creștinismul ortodox), o poate practica – de unul singur sau într-o asociere înregistrată („asociație religioasă”) ori mai puțin formală („grup religios”) – fără să fie nevoit să obțină binecuvântarea statului ori, acolo unde există, a corporației religioase asociată „oficial” confesiunii respective. Din această pricină, CEDO a decis într-o hotărâre esențială, Mitropolia Basarabiei c. Moldovei (2002), că mitropolia în chestiune putea să funcționeze în paralel cu preexistenta Mitropolie a Moldovei, aflată în subordinea Bisericii Ortodoxe Ruse. Dacă CEDO ar fi folosit cadrul de interpretare al instanțelor românești amintite mai sus, preoții Mitropoliei Basarabiei și-ar fi practicat profesia „fără drept”, eventual constituind laolaltă, cum am spune astăzi, un grup infracțional organizat. De altfel, cauza Mitropoliei Basarabiei a pornit tot de la un preot schismatic, ce a constituit apoi o comunitate de amploare. Alte hotărâri CEDO, precum Genov c. Bulgariei (2017), au întărit ulterior această interpretare a libertății religiei.[6]

În lumina celor de mai sus, „profesia” de preot ori pastor (și, conform propunerii de modificare, rabin sau imam) nu poate fi socotită drept obiect de reglementare a statului ori al cultelor în condiții de pluralism religios.[7] Sau, mai precis, cultele își pot reglementa „profesional” personalul clerical doar atâta timp cât aceasta activează în interiorul lor. Odată ce slujitorul / antreprenorul religios a părăsit cultul, el își poate spune cum dorește, asociindu-se cu orice sistem de credințe dorește și păstorind orice comunitate care și-l dorește, cel puțin atâta vreme cât evită să se pretindă reprezentant al unei organizații religioase care nu îl (mai) recunoaște ca atare.

Cele de mai sus reprezintă implicațiile directe ale hotărârii CEDO din Tothpal și Szabo c. României și ale jurisprudenței, relativ generoase, care a precedat această hotărâre. În Tothpal, Curtea Europeană a interpretat activitatea slujitorilor de cult nu ca pe o profesie reglementată, ci ca pe un set de acte vocaționale ce își primesc legitimarea prin credincioșii care i se asociază în mod „voluntar”. Judecătorii europeni au ignorat complet condiționarea practicării religiei ca lider al unei comunități de vreo calificare formală (de exemplu, o diplomă recunoscută de seminar sau de teologie) sau de adeziunea la o doctrină certificată de vreun cult. Instanța de la Strasbourg a respins frontal argumentul principal al reprezentanților statului român, construit pe aceeași logică corporatistă, conform căruia sancționarea penală a pastorului ar fi necesară în scopul protejării drepturilor altor comunități religioase. În lumina acestei interpretări a libertății de religie, completarea art. 23(4) este vădit contrară Convenției Europene. Sper că CCR va vedea limpede acest lucru atunci când va analiza sesizarea președintelui, în februarie 2026.

Acestea fiind spuse, jurisprudența CEDO semnalează o problemă mai generală: compatibilitatea art. 23(4) în forma sa actuală cu Convenția Europeană. Complicațiile pe care prevederea în chestiune le presupune sunt vizibile și în sesizarea președintelui, care reflectă înțelegerea de adâncime a cel puțin unei dileme inevitabile, anume, cea privind relația dintre natura penală a faptei de „exercitare fără drept” și organul care decide ce reprezintă și ce nu o astfel de faptă. Cum observă sesizarea adresată CCR: „Este neclar dacă o asemenea constatare se realizează de către organele judiciare (parchete și instanțe de judecată) ce urmăresc și judecă infracțiunea prevăzută de art. 23 alin. (4) din Legea nr. 489/2006 sau, din contră, de structurile înființate la nivel bisericesc, care au monopolul de interpretare a Sfintelor Canoane, a regulamentelor bisericești și a hotărârilor Centrului eparhial. Mai mult, este neclar dacă organele judiciare sunt ținute de hotărârile pronunțate, în conformitate cu regulile organizării bisericești, de instanțele bisericești cu privire la interpretarea și aplicarea acestor norme sau dacă, din contră, pot adopta altă soluție.”

Întocmai: dacă instanțele evaluează fondul deciziilor bisericești cu privire la chestiuni intern religioase ce antrenează, însă, răspunderea penală, ele limitează substanțial autonomia organizațiilor religioase. Invers, dacă instanțele se pronunță cu deferență față de deciziile interne ale cultelor, le oferă acestora din urmă un grad nepermis de control asupra societății, prin decizii interne ce capătă greutate penală. Analiza președintelui, merită subliniat, se aplică la fel de bine art. 23(4) în forma sa actuală, nu doar în cea modificată, precum și în forma anterioară anului 2012.

În opinia mea, jurisprudența CEDO conduce inevitabil la concluzia că art. 23(4) reprezintă reflexul unui cadru de interpretare și de organizare a libertății religioase care nu respectă pluralismul garantat prin Convenția Europeană. În România, această prevedere a Legii libertății de religie a supraviețuit mai multor contestări de neconstituționalitate, însă cu prețul unor argumentări contorsionate și confuze în deciziile CCR. Prevederea a fost interpretată în 2020, așadar după hotărârea Tothpal, drept aplicabilă doar „structurii” interne a „cultului religios”, deci – ar fi de presupus – nu acțiunilor care se petrec în afara acestuia.[8] Însă această circumscriere substanțială a sferei de aplicare a art. 23(4), necesară pentru a putea susține constituționalitatea sa, a fost, complet contradictoriu, folosită într-un caz foarte asemănător cu cele evaluate de Curtea Europeană, anume, cel al unui preot exclus din BOR ale cărui activități se desfășurau, așadar, în afara „structurii cultului religios”.[9] Constituționalitatea art. 23(4) a fost apărată într-un mod care contravine jurisprudenței instanței europene.

Prin urmare, deși trag speranță că CCR va admite excepția de neconstituționalitate pe liniile argumentate de președintele Dan, trag chiar mai mult nădejde că repunerea pe tapet a art. 23(4) va declanșa un proces mai larg de dez-constituționalizare a articolului în întregime. Ori că, măcar, va conduce către interpretarea sa la Curtea Constituțională într-o grilă nu tocmai elegantă juridic, dar compatibilă cu jurisprudența CEDO privind libertatea de conștiință și de religie.

[1] Astfel, art. 23(4) devine: „Exercitarea fără drept a atribuțiilor de preot, rabin, imam sau a altor funcții, clericale ori monahale, asimilate cu acestea la solicitarea cultelor de către Secretariatul de Stat pentru Culte, constituie infracțiune și se pedepsește potrivit Legii nr. 286/2009 privind Codul penal, cu modificările și completările ulterioare”.

[2] Articolul e disponibil la https://www.revistadrepturileomului.ro/assets/docs/2019_2/NRDO%202019_2-popa.pdf; traducerea hotărârii CEDO este accesibilă la https://www.revistadrepturileomului.ro/assets/docs/2019_2/NRDO%202019_2-cauze1.pdf. Îi mulțumesc colegului meu (actual) Cătălin Raiu pentru o conversație recentă pe tema propunerii de modificare.

[4] Pentru textul sesizării: https://www.presidency.ro/ro/media/decrete-si-acte-oficiale/sesizare-de-neconstitutionalitate-asupra-legii-pentru-modificarea-si-completarea-legii-nr-489-2006-privind-libertatea-religioasa-si-regimul-general-al-cultelor.

[5] Textul Convenției poate fi consultat la https://www.echr.coe.int/documents/d/echr/convention_ron.

[6] În paranteză fie spus, Legea libertății de religie conține încă prevederi care ar duce, cel mai probabil, la refuzul instanțelor din țară de a înregistra o asociație denumită Mitropolia Ortodoxă a X. Astfel, art. 41(a) stipulează că denumirea unei asociații religioase care solicită înregistrarea „nu poate fi identică sau asemănătoare cu cea a unui cult sau a altei asociații religioase recunoscute…” (subl. mea). CEDO s-a pronunțat explicit în acest sens în cauza Genov c. Bulgariei (2017), unde a pus în evidență pericolul folosirii denumirii în scopul „de a nu permite existența decât a unei asociații de cult unice pentru fiecare curent religios și de a impune credincioșilor să se îndrepte către aceasta” (para. 44).

[7] Cum scria CEDO în Serif c. Greciei (2000), „pedepsirea unei persoane pentru simplul fapt că acționează ca lider religios al unui grup care îl urmează în mod voluntar poate fi cu greu considerată compatibilă cu cerințele pluralismului religios într-o societate democratică” (para. 51).

[8] Decizia nr. 607 din 16.07.2020 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 23 alin. (4) din Legea nr. 489/2006 privind libertatea religioasă și regimul general al cultelor.

[9] Unul dintre cele două cazuri discutate de CCR a fost bine documentat aici: https://safielumina.ro/robie-la-episcopie/.