Banii (ieftini) au un cost (mare). Despre regulile de folosire a banilor publici

“Que voulez-vous,
nous sommes ici aux portes de l’Orient,
où tout est pris à la légère” – Raymond Poincaré

Trebuie să încep cu un disclaimer: nu sunt specialist în drept financiar (public) și nici în finanțe. Prin forța împrejurărilor, însă, în ultimii 30 de ani am fost implicat într-un fel sau altul în diferite proiecte de finanțare realizate de instituții financiare internaționale sau adresate unor companii publice românești (ba chiar unor entități guvernamentale sau locale). Rolul meu era mai degrabă marginal – proiectarea garanțiilor destinate să garanteze rambursarea acelor împrumuturi. Totuși, de vreme ce garanțiile de (ne)plată se activau atunci când plata nu era făcută, am fost nevoit să încerc să înțeleg și mecanismele de rambursare din fonduri publice. Așa că vă rog să luați cele de mai jos nu ca o explicație de structurare a finanțelor publice, ci mai degrabă ca o premisă a (re)așezării acestora pe baze solide.

Banii n-au miros, dar pot avea politici atașate. România ar fi trebuit să fi înțeles până acum că finanțările acordate de instituții financiare internaționale („IFIs”) vin întotdeauna cu o serie de obligații atașate. Nimeni nu dă bani gratis, nici măcar atât de doritele „fonduri nerambursabile”. Încă din anii ’90, finanțările acordate de către Banca Mondială, Fondul Monetar Internațional, Banca Europeană de Reconstrucție și Dezvoltare, Banca  Europeană de Investiții, fondurile de convergență PHARE, toate veneau la pachet cu o serie de măsuri (macro)economice menite să asigure tranziția de la o economie centralizată la una de piață. Poate că unele dintre acele măsuri nu erau populare (ori poate că altele erau chiar greșite conceptual), dar toate erau puse pe masă de la bun început. Putem să discutăm la nesfârșit în ce măsură poate o instituție financiară să interfereze cu politicile publice „suverane” ale unui stat, dar adevărul este că nimeni nu obliga România să le contracteze/acceseze. Este drept că ele erau extrem de tentante după ce guvernarea anilor ’80 ne lăsase fără datorii externe, dar și fără un capital suficient. Dobânzile reduse sau chiar posibilitatea de a nu trebui să dai deloc banii înapoi ar fi tentat pe oricine.

Un Guvern, însă, chiar și unul neobișnuit cu mecanismele capitaliste mondiale cum am avut noi la începuturi, nu poate pretinde că este precum un copil lipsit de discernământ, care se duce după primul adult care îl momește cu o acadea. Și totuși, timp de peste 20 de ani, România nu a reușit să ducă la capăt niciunul dintre contractele de credit stand-by încheiate cu FMI. Adică a luat banii, dar nu a reușit să îndeplinească și obligațiile asumate prin acele acorduri. La un moment dat, Andrei Pleșu povestește despre o discuție cu un oficial european în care cel din urmă îi mărturisea cum se bucurase la începutul procesului de negociere a aderării României la Uniunea Europeană. Motivul bucuriei era că negociatorii români acceptau fără să protesteze majoritatea cerințelor Bruxellesului. Abia mai târziu și-au dat seama birocrații europeni că românii promiteau orice fără a avea neapărat de gând să și facă ce au promis. Altfel spus, hai să trecem noi puntea și vedem noi după aceea ce o să facem. Se tratau aceste negocieri la fel cum se construiesc promisiunile electorale. În definitiv, Uniunea Europeană este o construcție politică, nu? Deci era vorba despre discuții politice, nu despre angajamente serioase. Recent, am văzut o mostră de asemenea diferență de „viziune”, atunci când directoarea Comisiei Europene care gestionează alocarea PNRR, doamna Céline Gauer, venită la București să discute despre stadiul PNRR a explicat că „2026 a însemnat 2026 și va rămâne 2026”. Altfel spus, avem o înțelegere și ne așteptăm să o respectați așa cum a fost agreată…

Acest „jemenfichism” românesc se vădește, din păcate, în multe decizii guvernamentale. Și poate că una dintre probleme este tocmai mult hulita politizare a funcțiilor administrative. La noi încă nu se înțelege că administrația este o profesie și că există o știință a administrației. Exemplificarea facilă este cea a epopeii Institutului Național de Administrație, conceput după modelul prestigiosului său model francez (ENA), dar care la noi ajunsese o simplă formă fără fond numai bună pentru câteva sinecuri politice. În momentul în care funcționarii publici știu că principala lor șansă de a (accede și) promova în carieră este să „aibă spate” politic, administrația își pierde menirea sa de a asigura coloana vertebrală a politicilor publice. Am folosit în mod programatic termenul de „politici” tocmai pentru a sublinia distanța imensă dintre acesta și „prietenul său fals” – politică. Cele două concepte doar provin din aceeași familie lexicală, dar sinonimia lor este extrem de slabă. Sunt mai degrabă omonime (dacă nu chiar paronime). Politicile sunt principala sarcină a administrației, în timp ce politica este sarcina partidelor. Evident că politica influențează politicile, dar ele nu se confundă.

La noi, din păcate, se face deseori confuzie între ele. Pare că mai degrabă organizațiile neguvernamentale se ocupă astăzi la noi de politici publice și mai puțin administrația. Nu vreau să fiu greșit înțeles: avem o droaie de strategii naționale în tot felul de domenii, dar de fapt nu avem nicio strategie reală. De ce? Pentru că acele strategii sunt de multe ori făcute „din birou” (ca să nu spun „din pix”) și uneori ele se schimbă mai frecvent decât ar fi necesar pentru a fi implementate. Lipsa unui consens suprapartinic cu privire la o serie de direcții majore de dezvoltare este o problemă majoră pentru această țară și distruge încrederea partenerilor externi. Fără a mai face referire la diferitele reforme din educație, m-aș referi de exemplu la strategia energetică pe 20 de ani, care se schimba la un moment dat o dată la 2-3 ani (și se schimba radical)… O strategie care nu reușește să supraviețuiască nici măcar ciclului electoral nu este, de fapt, o strategie reală. În plus, cred că o strategie energetică nu este de resortul politicii, ci al politicilor. Ea ar trebui realizată de administrație, nu de politicieni. Și nu, nu ar trebui să plece de la premisa păstrării controlului statului asupra tuturor surselor securitare (sau mai simplu, la păstrarea vechiului sistem Renel/Conel în ciuda implementării doar pe hârtie a descentralizării impuse de directivele europene). Ajungem iar la problema principală a relației noastre cu Europa (și cu Occidentul în general): zici ca ei și faci ca tine. Sau în cuvintele nemuritorului Caragiale: „Ghiță, Ghiță, pupă-l în bot și-i papă tot, că sătulul nu crede la ăl flămând…”.

Pare să se uite în aceste zile unul din elementele principale ale proiecției bugetare din anii de după pandemia de Covid-19 – speranța la fondurile europene din PNRR. Deficitul de anul trecut a fost agravat și de faptul că nu am primit banii sperați. O nouă dovadă a persecuției venite de la Bruxelles… De fapt, nu i-am primit pentru că nu am reformat nimic și nu am renunțat la sinecurile din companiile de stat. Am încercat să „facem o românească”, așa cum ne pricepem noi. Am mimat realizarea unui proces de selecție, dar i-am ales tot pe „ai noștri”. Și i-am înjurat printre dinți pe cei de la USR care puseseră obligația de reformare a conducerii întreprinderilor publice între angajamentele din PNRR… Nu pretind că statul va fi mereu cel mai slab administrator al unor afaceri (așa cum prezumă americanii). Este o fărâmă de adevăr aici, însă: rolul statului este acela de a urmări interesul public, iar nu interese private (precum cele de afaceri). Altfel spus, afacerile conduse de stat se gândesc mai degrabă la stakeholders decât la shareholders. Dar asta înseamnă că statul ar trebui să-și păstreze doar acele domenii în care interesul public primează față de mecanismele pieței.

Acum plângem după Salrom, dar vreau și eu să știu ce (mai) este atât de strategic la producția de sare încât ea trebuie să fie realizată prin companii publice. Dacă o să spuneți că Salrom exploatează și monumente naturale precum salinele destinate activității balneoclimaterice și turistice, se vede treaba că nu prea au avut grijă de aceste monumente. În definitiv, problema nu este o inundație neașteptată, ci faptul că o serie de măsuri de protecție hidrologică au fost ignorate pentru mulți ani. Deci nici statul nu s-a gândit mai degrabă la interesele altor persoane decât propriul său interes (privat!). La fel, vedem că datoriile companiilor publice reprezintă o sumă relevantă pentru deficit și ne așteptăm ca Hidroelectrica să ne salveze de creșterea facturilor la energie. Poate că planul CDR din 1997 de a renunța la structurile etatice din domeniile comerciale nu era atât de greșit. Vedem acum aceeași idee de acum 30 de ani: să privatizăm societățile de stat (care activează în domenii de piață libere). Le lăsăm doar pe cele din domeniile de interes public, sub formă de regii autonome. Dar și acolo ar trebui să ne uităm cum acționează (sau cât de strategic este domeniul). Atunci când ele închiriază un imobil (prin intermediari) tot unei companii de stat oare nu se ridică un semn de întrebare de ce nu a fost RAAPPS capabil să facă el însuși serviciile cerute de chiriaș și astfel să renunțe la intermediar? Ce „administrează” RAAPPS în acest caz?

Dar ce treabă au toate aceste chestiuni cu regulile? Păi sunt cel puțin două direcții în care eu văd aceste legături. În primul rând, la baza acestor disfuncționalități stă lipsa de încredere în reguli (mai exact în respectarea lor). Guvernanții noștri au citit îndemnul lui Portalis din Discursul său preliminar la proiectul Codului civil Napoleon – „legile sunt făcute pentru oameni, nu oamenii pentru legi” – într-un mod literal. Așadar, legile sunt făcute pentru anumiți oameni, cu dedicație. Mai mult, la noi se pare că legile sunt doar de ochii lumii, interesul unor oameni putând să schimbe modul de aplicare a legilor după bunul lor plac. Așa cum explică personajul eponim din Abigail (2024), „But you liked the life a little too much, didn’t you? The power you had when you were free of rules and regulations. It became an addiction”. Dacă legea ne spune să facem concurs pentru un post, vom organiza concurs, dar fie vom avea grijă să avem un singur candidat (cel care trebuie!), fie „alesul” va ști subiectele în avans, fie vom introduce o formulă de filtrare (condiție inutilă sau interviu cu o comisie aleasă pe sprânceană) care să asigure alegerea „corectă”. Regulile se dovedesc doar o perdea de fum pentru public, jocurile se fac în spatele lor. “So, rules are rules unless they apply to you” (Heart of Stone, 2023). De aici și cotele imense de neîncredere a cetățenilor în stat (ca arbitru al aplicării regulilor). Catherine Nixey, spune în Epoca întunecării. Cum  distrus creștinismul lumea clasică, editura Humanitas, București, 2019, p. 240: „După cum observase filozoful Celsus, cu mulți ani în urmă, legile nu trebuie disprețuite, pentru că, atunci când toți fac aceasta, legea își va pierde orice putere.” Iar profesorul Lucian Bojin, în Joaca de-a dreptatea și de-a nedreptatea. In nome del popolo italiano de Dino Risi (1971), în Lavinia Tec, Florentin Țuca, De-a dreptul și cinematografia, editura Universității de Vest, Timișoara, 2020, p. 46 spunea ceva similar: „Într-o lume în care nimeni nu respectă regulile aparente și toată lumea se preface, ce sens au marile dezbateri morale?”

În al doilea rând, există o mare neîncredere „de la centru” că un set de reguli generice poate fi aplicat în mod judicios „în teritoriu”. Altfel spus, reglementările tind să fie pline de indicații detaliate, care nu prea mai lasă loc unei aplicări adecvate la cazul particular. Normele (juridice) sunt uneori divizate în reguli propriu-zise și standarde (sau principii). Primele sunt foarte exacte și nu (prea) permit interpretarea, în timp ce cele din urmă sunt mai degrabă indicații de obiective, urmând ca acela care le va aplica să le adapteze conținutul în funcție de situația concretă. Simplificând foarte mult, norma care spune că trebuie să ne oprim la culoarea roșie a semaforului este o regulă din prima categorie. Chiar dacă este miezul nopții și nu este nicio (altă) mașină pe stradă, trebuie oricum să oprești și să aștepți să se facă verde. În schimb, standardele te ajută să gândești cu propria minte: dacă este un semn de „cedează trecerea”, trebuie să iei decizia pe baza propriilor judecăți cu privire la situația de fapt concretă. Orice sistem normativ presupune un melanj între cele două tipuri de norme (reguli și standarde). Însă o pondere mai mare a standardelor permite o organizare socială mai suplă și un accent pus pe autonomia individuală (de decizie). Regulile sunt mai degrabă tipice societăților conservatoare și închise. Există însă și un cerc vicios aici. Cu cât un sistem normativ este mai impregnat de reguli (stricte), cu atât cetățenii săi tind să devină mai conformiști și să prefere o guvernare de tip paternalist (prin reguli clare). Observăm în ultimele sondaje de opinie de la noi creșterea acestui sentiment al nevoii de lider providențial care să „ia situația în mână” și să „rezolve problemele”. Această dorință nerostită de a ni se spune ce să facem „ca să fie bine” îi face și pe politicieni să se prezinte ca omul care rezolvă probleme („the fixer”).

Regulile tind însă cu timpul să osifice țesutul social și să înăbușe inovația și evoluția. „Any man that follows rules blindly is easily overcome” (The Book of Clarence, 2023). De asemenea, ele au nevoie de o infrastructură de forță eficientă pentru a asigura punerea în aplicare și conformarea. Dar pentru a aplica în mod corect standardele este nevoie de o administrație care să fie capabilă să ia decizii în situații particulare pe baza unor linii directoare generale. La noi se pare că tocmai această neîncredere în competența celor chemați să aplice normele îl face pe legiuitor să prefere regulile precise în detrimentul standardelor flexibile. Iar această neîncredere în aplicarea judicioasă a standardelor generează un alt cerc vicios: cei chemați să le aplice (administrația) se deprofesionalizează și preferă să paseze decizia în exterior. De câte ori nu auzim că nu ni se poate rezolva o cerere nu pentru că nu este îndreptățită, ci pentru că nu se încadrează pe formular? Sau că eliberarea unui act poate fi considerată neconformă și, deși nu există un motiv clar de respingere, mai bine ni se refuză și suntem îndrumați să ne adresăm instanței de judecată care să oblige organul administrativ să ne dea hârtia cerută? Cum ar veni, altcineva „să-și asume”…

Există un tip de „funcționari” care nu se pot prevala de o asemenea „rezolvare”: judecătorii. Ei sunt obligați să pronunțe o soluție chiar și atunci când „legea nu prevede, este neclară sau incompletă”, cum spune art. 5 alin. (2) din Codul de procedură civilă. Atunci, judecătorul trebuie să judece „în baza principiilor generale ale dreptului, având în vedere toate circumstanțele [speței] și ținând seama de cerințele echității”. Prin urmare, el nu se poate ascunde în spatele lipsei de reguli (clare). Judecătorul ar trebui să fie prietenul cel mai bun al standardelor (principiilor) care să-i călăuzească dezlegarea cauzei fără a-i impune soluții „prefabricate”. El trebuie cu adevărat să dea dovadă de o „putere de judecată” specială, cea a celor mai buni dintre oameni. Lor și se cere să dea soluții bune și atunci când legea este proastă. Abia atunci când judecătorul preferă soluția facilă a unei motivări „standard” preluată dintr-un alt dosar, un standard deschis poate să se transforme în contrariul său – o regulă impusă „din obișnuință”. Poate că (și) de aceea selecția și cariera judecătorilor ar trebui să se facă cu mare atenție și pe baze meritocratice, nu birocratice…

Problema pare mai degrabă una sistemică – neîncrederea în meritocrație (elite). Jumătate de secol de comunism și 30 de ani de tranziție ne-au predicat faptul că oamenii sunt egali, deci elitele sunt ceva periculos (sunt oameni „speciali”). Vedem roadele acestui discurs astăzi, în mesajele unor partide în ascensiune: este timpul ca oamenii obișnuiți să reia puterea de la „elite”. De fapt, meritocrația este benefică, în sensul celebrului text din Declarația de Independență a SUA care consacră dreptul fiecărui cetățean la „căutarea fericirii”. Cu toții pornim cu aceleași posibilități abstracte (egalitatea de șanse), dar modul în care le valorificăm depinde în mod preponderent de fiecare individ în parte. Pentru ca un sistem meritocratic să funcționeze, însă, este nevoie ca procesul de selecție să fie unul deschis și real. Cea mai mare problemă la noi a constat în lipsa criteriilor (obiective) de selecție. Este greu pentru cineva care a ajuns într-o poziție de decizie „prin mijloace specifice” să aleagă oameni care au muncit cu adevărat pentru o specializare. În primul rând, îi va fi greu decidentului parvenit să înțeleagă sensul și valoarea muncii atunci când el nu a experimentat-o. În al doilea rând, dacă o înțelege, îi poate fi frică să nu fie dovedit ca incompetent de un subordonat competent și, astfel, să-și piardă propria poziție. Iată principalele pârghii care, încet-încet, au deteriorat calitatea specialiștilor din multe domenii (mai ales în sectorul public). Ar trebui să regândim principiul meritocratic pe baze obiective și să-l promovăm în mod programatic. Fără specialiști, va fi greu să schimbăm cursul unei economii aflate în derivă. Nu este nevoie ca acești specialiști să fie ei înșiși decidenții (politici). Dar este necesar ca decidenții să-i întrebe pe specialiști în domeniile lor de specializare (și să asculte sfatul acestora).

            Așadar, ar trebui ca pe termen mediu cel puțin să regândim și mecanismele de accesare a finanțărilor publice externe. Să înțelegem că dacă bugetăm acele fonduri la venituri, trebuie să ne asumăm și obligațiile care vin o dată cu ele. Și apoi să le respectăm cu bună-credință, adică să le vedem ca pe un ajutor în efortul de a reforma statul, iar nu ca pe obstacole care trebuie ocolite. Ele au un rost în asigurarea unei reforme reale și de durată, iar nu doar piedici în accesarea banilor (europeni). Și poate ne gândim să le replicăm și noi la nivel național atunci când alocăm fonduri de la Guvern pentru anumite comunități… Așa cum explică personajele din Ballerina (2025): „People with that mark, they have no rules, no consequence, no mercy. They do not interfere with our business, and we do not interfere with theirs. (…) All these rules, who are they serving? When you deal in blood, there must be rules… or nothing survives”. Prin urmare, chiar și atunci când prezinți rațiunile bugetare ca servind interesul public (adică atunci când faci „afaceri” cu viețile oamenilor), trebuie să respecți un set de reguli. Este valabil și pentru tranzacțiile cu bani (publici), pentru că acei bani se regăsesc ulterior în viețile oamenilor.