De la fabrica de acte normative la politici publice reale.Testul pe care strategia privind mai buna reglementare 2026–2034 încă nu îl trece

În România se discută zilnic despre cine ocupă puterea, dar mult mai rar despre felul în care puterea produce decizii. Or, tocmai documentele aparent tehnice spun uneori mai mult despre viitorul guvernării decât declarațiile politice de la televizor. Strategia pentru o mai bună reglementare 2026–2034 este un astfel de document: discret, birocratic, puțin discutat, dar cu o miză majoră. Ea ar trebui să arate cum intenționează Guvernul să schimbe, în următorii opt ani, modul în care formulează politici publice și produce reglementări.

Documentul folosește aproape tot vocabularul contemporan al reformei administrative — date, impact, participare, digitalizare, interoperabilitate, inteligență artificială, competitivitate. Problema este că nu atacă suficient de clar dificultatea fundamentală: România continuă să confunde, prea des, politica publică cu actul normativ.

Această confuzie a fost semnalată încă din perioada aderării la Uniunea Europeană și a reapărut, sub diverse forme, în evaluările europene și internaționale privind capacitatea administrativă a statului român. Administrația românească a avut tendința de a considera că rezolvarea unei probleme publice înseamnă, aproape automat, adoptarea unei legi, a unei hotărâri de guvern sau a unei ordonanțe. În loc să pornească de la definirea problemei, analiza cauzelor, compararea opțiunilor și alegerea instrumentului potrivit, procesul decizional pornește adesea direct de la întrebarea: ce act normativ trebuie să dăm?

Aceasta este abordarea legalistă. Iar o strategie pentru o mai bună reglementare, construită pentru perioada 2026–2034, ar fi trebuit să atace frontal tocmai această problemă.

Documentul are, însă, merite reale. Întrebarea esențială rămâne însă alta: produce el o trecere autentică de la cultura actului normativ la cultura politicii publice?Sau doar modernizează, cu un vocabular mai actual, aceeași fabrică administrativă de reglementări?

O strategie importantă care trece aproape neobservată

Aparent neimportantă, Strategia trece neobservată, deși se află în consultare publică pe site-ul Secretariatului General al Guvernului. Din informațiile publice disponibile, nu rezultă însă cu claritate că elaborarea acesteia ar fi fost precedată de un proces amplu de consultare în etapele incipiente, în special în faza de definire a problemei și de analiză a opțiunilor.

Lucrul este, într-un fel, ironic. Una dintre direcțiile importante ale strategiei este tocmai aceea de a muta consultarea publică mai devreme, în etapa formulării problemei și a analizării soluțiilor alternative. Cu alte cuvinte, strategia propune un lucru pe care propria elaborare pare să nu îl fi practicat suficient vizibil.

Nu este o observație minoră. Dacă discutăm despre o strategie care vrea să schimbe modul în care statul consultă societatea, ar fi fost firesc ca tocmai elaborarea ei să fie un exemplu de consultare timpurie, nu doar de consultare finală asupra unui proiect deja redactat.

Cuvinte moderne, problemă veche

Strategia are calități evidente. Este conectată la limbajul european și la recomandările OCDE. Vorbește despre fundamentarea deciziilor pe date, evaluarea impactului, consultarea părților interesate, simplificarea administrativă, reducerea poverii asupra cetățenilor și mediului de afaceri, digitalizare, interoperabilitate și utilizarea responsabilă a inteligenței artificiale.

Toate aceste teme sunt corecte. Problema este că limbajul modern nu garantează schimbarea practicii instituționale. În administrație, termeni precum „impact”, „date”, „inovare”, „participare”, „interoperabilitate” sau „digital by default” pot acoperi, cu o suprafață frumoasă, mecanisme care rămân fundamental neschimbate.

Strategia recunoaște că România a dezvoltat, în ultimii ani, metodologii, proceduri și instrumente, dar că acestea sunt aplicate neuniform, fragmentat și adesea formal. Aceasta este una dintre cele mai corecte constatări ale documentului.

România nu duce lipsă de metodologii, hotărâri de guvern, proceduri, formulare, ghiduri, platforme și planuri. Problema este că toate acestea nu schimbă suficient comportamentul instituțional. Administrația poate completa mai multe documente fără să gândească mai bine problema publică. Poate organiza consultări fără să fie cu adevărat deschisă la modificarea soluției. Poate redacta evaluări de impact fără ca acestea să influențeze decizia politică.

De aceea, întrebarea centrală nu este dacă strategia folosește vocabularul potrivit. Îl folosește. Întrebarea este dacă măsurile propuse schimbă efectiv logica procesului decizional.

Reglementarea nu este politică publică

Aici, consider, se află miezul problemei. Într-un sistem administrativ modern, politica publică ar trebui să preceadă reglementarea. Mai întâi identifici problema publică. Apoi îi analizezi cauzele. Stabilești obiectivele. Compari opțiunile. Evaluezi impactul. Consulți părțile interesate. Alegi instrumentul cel mai potrivit. Abia apoi, dacă este necesar, redactezi un act normativ. Reglementarea este doar unul dintre instrumentele posibile ale politicii publice. Nu este politica publică însăși.

O problemă publică poate fi abordată printr-o lege, dar poate fi abordată și printr-un program bugetar, o intervenție administrativă, o reorganizare instituțională, o soluție digitală, o campanie de informare, un mecanism de finanțare, un parteneriat, un standard operațional sau o combinație între acestea.

Dacă administrația pornește direct de la actul normativ, ea sare peste o întreagă etapă de gândire. În loc să întrebe „care este problema?”, întreabă „ce text trebuie să modificăm?”. În loc să întrebe „ce opțiuni avem?”, întreabă „ce articol trebuie introdus?”. În loc să întrebe „ce efecte va produce intervenția?”, întreabă „cum justificăm această intervenție?”.

Aceasta este diferența dintre abordarea de politici publice și abordarea legalistă: prima pornește de la problemă și caută instrumentul adecvat; a doua pornește de la instrumentul juridic și caută o justificare.

Strategia 2026–2034 folosește frecvent împreună expresiile „politici publice” și „acte normative”, dar nu clarifică suficient diferența dintre ele. Această ambiguitate este importantă. Dacă ministerele nu înțeleg clar că actul normativ este doar un posibil rezultat al unei analize de politici publice, strategia riscă să fie interpretată ca o încercare de a produce acte normative mai bine motivate, nu ca o schimbare reală a modului de guvernare.

Vechea abordare legalistă, ambalată mai bine

Strategia își propune să îmbunătățească planificarea procesului decizional, evaluarea impactului reglementărilor, consultarea publică, simplificarea administrativă și evaluarea ex-post. Toate aceste direcții sunt necesare.

Totuși, arhitectura documentului gravitează încă foarte mult în jurul actului normativ: Planul Anual de Lucru al Guvernului, proiecte de acte normative, instrumente de prezentare și motivare, evaluarea impactului reglementărilor, consultarea proiectelor și procedurile de avizare.

Acest lucru este firesc într-o strategie de mai bună reglementare. Dar devine problematic dacă documentul nu face pasul următor: subordonarea clară a reglementării unei logici mai largi de politici publice. Altfel, riscăm să modernizăm procesul prin care se produc acte normative, fără să schimbăm suficient procesul prin care se aleg soluțiile publice.

Un exemplu este Planul Anual de Lucru al Guvernului. PALG poate fi util pentru disciplinarea agendei guvernamentale. Dar dacă rămâne în principal o listă a actelor normative pe care ministerele intenționează să le promoveze, el nu devine automat un instrument de prioritizare a politicilor publice.

Pentru ca PALG să devină parte dintr-o abordare de politici publice, fiecare inițiativă majoră ar trebui precedată de câteva întrebări simple: ce problemă publică justifică intervenția? Care sunt cauzele? Ce opțiuni non-legislative au fost analizate? De ce este necesar un act normativ? Ce costuri administrative produce? Cine este afectat? Ce se întâmplă dacă Guvernul nu intervine?

Fără acest filtru anterior, PALG poate rămâne un mecanism mai ordonat de programare a actelor normative, nu un instrument real de guvernare prin politici publice. Aceeași observație se aplică evaluării impactului. Dacă evaluarea impactului este făcută după ce soluția a fost deja decisă, ea devine o justificare. Dacă este făcută înainte de alegerea soluției, ea devine un instrument de decizie.

Consultarea timpurie: propusă în strategie, absentă ca practică vizibilă

Unul dintre cele mai bune elemente ale strategiei este accentul pus pe consultarea timpurie. Documentul observă corect că, în prezent, consultarea are loc adesea prea târziu, după redactarea proiectelor de acte normative, când soluția este deja conturată, iar disponibilitatea administrației de a o schimba este redusă.

Este bine că strategia vorbește despre implicarea părților interesate în etapa definirii problemei și a analizării opțiunilor alternative. Dar tocmai aici apare o dificultate de credibilitate. Dacă o strategie care propune consultarea timpurie nu pare să fi fost ea însăși rezultatul unei consultări timpurii vizibile, mesajul devine mai puțin convingător. Nu este suficient ca societatea civilă, mediul de afaceri, experții, universitățile sau administrația locală să fie invitate să comenteze un proiect deja redactat. Consultarea reală începe mai devreme: când încă se discută ce problemă trebuie rezolvată, care sunt cauzele ei, ce opțiuni există și ce soluții pot fi testate. Consultarea finală întreabă: „ce părere aveți despre soluția noastră?”

Consultarea timpurie întreabă: „care este problema, cum o vedeți, ce soluții ar trebui analizate?”

Dacă strategia dorește să schimbe practica actuală, consultarea timpurie nu trebuie să rămână o formulare elegantă. Ea trebuie transformată într-o cerință procedurală pentru inițiativele cu impact semnificativ.

Comparativ cu strategia 2014–2020: mai modernă, dar mai difuză

Strategia 2026–2034 nu apare pe un teren gol. România a mai avut o strategie privind mai buna reglementare pentru perioada 2014–2020, la elaborarea căreia am avut ocazia să particip în calitate de consultant, cu rol de coordonare. Compararea celor două documente este utilă.

Strategia 2014–2020 era mai concentrată. Avea o logică mai simplă și mai clară: reducerea poverii administrative, simplificarea legislației, evaluarea impactului și îmbunătățirea consultării. Era mai puțin încărcată de temele noi care domină astăzi limbajul administrației, dar avea un centru de greutate mai ușor de identificat.

Strategia 2026–2034 este mai amplă și mai actuală. Integrează teme importante: digitalizare, inteligență artificială, competitivitate, evaluare ex-post, interoperabilitate, servicii publice, dimensiune europeană, administrație locală. Acestea sunt câștiguri reale.

Dar tocmai această extindere creează un risc: documentul devine mai sofisticat instituțional, dar mai difuz strategic.

O strategie bună nu este doar o colecție de teme corecte. Este o alegere. Spune ce problemă este centrală, ce schimbare urmărește, ce priorități sunt decisive și ce comportamente instituționale trebuie modificate. Din această perspectivă, strategia 2026–2034 are nevoie de un centru de greutate mai clar: trecerea de la abordarea legalistă la abordarea de politici publice. Fără această clarificare, documentul riscă să pară mai modern decât strategia anterioară, dar nu neapărat mai transformator.

Testul real: schimbă comportamentul instituțional?

Cea mai importantă întrebare pentru orice strategie administrativă este simplă: ce va schimba ea în comportamentul instituțiilor? Dacă un minister introduce în PALG o inițiativă majoră fără analiză preliminară serioasă, ce se întâmplă? Dacă un proiect de act normativ este promovat fără opțiuni alternative reale, ce se întâmplă? Dacă evaluarea impactului este formală, ce se întâmplă? Dacă observațiile din consultarea publică nu sunt analizate serios, ce se întâmplă? Dacă instrumentele de prezentare și motivare rămân slabe, cine răspunde?

Fără astfel de mecanisme, strategia poate rămâne un document corect, chiar elegant, dar cu efecte limitate. Administrația românească a mai dovedit că poate absorbi limbajul reformei fără să își schimbe substanțial practicile. De aceea, ar fi necesare mecanisme mai clare de disciplină instituțională și transparență: rapoarte anuale publice privind calitatea reglementării, indicatori pe ministere, evaluarea calității instrumentelor de fundamentare, urmărirea consultărilor timpurii, publicarea gradului de preluare a observațiilor, monitorizarea evaluărilor ex-post, analiza costurilor administrative și a măsurilor de simplificare.

Nu pentru a crea încă o birocrație de raportare, ci pentru a face vizibilă calitatea procesului decizional. Când calitatea rămâne invizibilă, formalismul supraviețuiește ușor.

Nu avem nevoie doar de legi mai bine scrise

Strategia pentru o mai bună reglementare 2026–2034 este un document important și necesar. Are o bază conceptuală corectă, recunoaște probleme reale și introduce teme care nu mai pot fi evitate: date, interoperabilitate, evaluare ex-post, consultare timpurie, competitivitate, digitalizare și inteligență artificială. Dar principala sa vulnerabilitate este că nu separă suficient de clar politica publică de reglementare.

Dacă scopul este doar îmbunătățirea procedurii de elaborare a actelor normative, strategia poate fi considerată un pas înainte. Dacă scopul este însă schimbarea modului în care Guvernul formulează politici publice, documentul trebuie să fie mai curajos.

România nu are nevoie doar de acte normative mai bine scrise. Are nevoie de decizii publice mai bine gândite.

Iar acest lucru presupune ca administrația să nu mai pornească de la întrebarea „ce lege trebuie să dăm?”, ci de la întrebarea „ce problemă publică vrem să rezolvăm și care este cel mai potrivit instrument pentru a o rezolva?”.

Aceasta este adevărata trecere de la abordarea legalistă la abordarea de politici publice. Iar dacă strategia 2026–2034 vrea să conteze cu adevărat, aici trebuie să își fixeze centrul de greutate. Acesta ar putea fi și punctul în care discursul politic reformator, adoptat indiferent de ce forță politică, ar putea să se întâlnească fericit cu o nevoie reală (și mare) de schimbare.