Despre Constituție și alți demoni

Există o veche superstiție juridică, întreținută cu egală sârguință de manualele de drept constituțional și de discursurile rostite în fiecare an de 8 decembrie, potrivit căreia o Constituție, atunci când este încălcată, este încălcată cu zgomot: cu decrete care suspendă drepturi și libertăți, cu judecători demiși peste noapte, cu acea dramaturgie a rupturii pe care o recunoaștem de la distanță și care, prin absența ei, ne liniștește că lipsește și pericolul. Adevărul, mai puțin spectaculos și tocmai de aceea mai neliniștitor, este că democrațiile nu își pierd legea fundamentală într-o noapte, ci și-o tocesc în ani, prin gesturi fiecare în parte explicabile, adesea bine intenționate și aproape întotdeauna însoțite de un preambul care invocă interesul public, astfel încât textul rămâne intact în Monitorul Oficial, citat cu evlavie la fiecare aniversare, în vreme ce spiritul lui ajunge să locuiască, ca un chiriaș tolerat, în propria casă.

Demonii despre care vreau să vorbesc nu au neapărat o nuanță teologică, ci corespund mai degrabă sensul grecesc al cuvântului daimon: forțe intermediare, nici bune, nici rele prin natura lor, care se instalează în spațiul dintre norma scrisă și conduita efectivă și care, lăsate nesupravegheate, ajung să guverneze în locul celor care cred că le guvernează. Doctrina franceză le-a dat, încă din 1943, un nume mai sobru, acela de fraude à la constitution: folosirea formelor constituționale pentru a atinge rezultate pe care Constituția, citită cu bună-credință, nu le-ar fi îngăduit, altfel spus, un abuz de drept constituțional.  Nu e cazul să dramatizăm  – Liet-Veaux scria despre prăbușirea unor regimuri, noi discutăm despre obiceiuri legislative, dar mecanismul este, la scară redusă, același: litera rămâne, finalitatea se mută.

Nu-mi propun, prin urmare, un rechizitoriu, ci un exercițiu de demonologie constructivă, pornind de la observația, verificată de orice exorcist medieval care se respecta, că un demon numit este deja pe jumătate îmblânzit. Întrebarea pe care o adresez aici, mai mult sau mai puțin retoric, nu este dacă cineva încalcă Constituția, întrucât la aceasta răspunde, cu autoritate de lucru judecat, Curtea Constituțională, ci una mai incomodă, pe care politologii au formulat-o sub numele de forbearance și pe care am putea-o traduce prin reținere instituțională: suntem dispuși să nu folosim până la capăt toate puterile pe care litera Constituției nu ni le interzice?  Comisia de la Veneția observa încă din 2012, cu eleganța diplomatică a Strasbourgului, că părea să se fi instalat convingerea că tot ce poate fi făcut potrivit literei Constituției este, prin aceasta, și admisibil, calificând această practică drept o înțelegere greșită a democrației.

1. Demonul urgenței perpetue

Articolul 115 alineatul (4) din Constituție are o sintaxă de o sobrietate aproape monahală: Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență „numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată”.  Cuvântul care poartă greutatea întregii construcții este „numai”, un adverb pe care constituantul l-a pus acolo cu speranța, poate naivă, că va funcționa ca o barieră și pe care practica l-a transformat, cu timpul, într-o formulă de politețe, asemenea lui „cu deosebită considerație” de la finalul unei scrisori pe care nimeni nu o mai citește până la capăt. Comisia de la Veneția număra, în 2012, o sută patruzeci de ordonanțe de urgență pe an, socotea această frecvență un abuz al instrumentului și îi identifica, cu luciditate, cauza structurală: ordonanța rămâne în vigoare până când Parlamentul o respinge expres, astfel încât unei majorități îi este suficient să nu voteze pentru ca actul Guvernului să trăiască nestingherit.  Paisprezece ani mai târziu, Comisia Europeană consemna 156 de ordonanțe de urgență în 2024, adică mai multe decât în anul socotit atunci emblematic pentru abuz.  O țară în care situațiile extraordinare apar cu regularitatea trenurilor elvețiene este fie extraordinar de ghinionistă, fie a redefinit, pe nesimțite, noțiunea de extraordinar.

Am avut, de altfel, anul acesta, o confirmare empirică pe care niciun constituționalist n-ar fi îndrăznit să o propună ca experiment de laborator: între demiterea Guvernului, în mai, și învestirea noului Executiv, la 20 octombrie, România a trăit o sută șaizeci și opt de zile fără nicio ordonanță de urgență, iar statul, spre surprinderea celor care îl credeau ținut în viață exclusiv prin perfuzii normative nocturne, nu s-a prăbușit.  Nu trag de aici concluzia, la fel de pripită ca și contrariul ei, că ordonanța de urgență ar fi inutilă; constat doar că urgența reală pare să fie un fenomen mult mai rar decât urgența declarată.

Filosofia politică a anticipat tentația: Locke admitea o prerogativă a executivului de a acționa pentru binele public acolo unde legea tace, dar o concepea ca pe o supapă pentru împrejurări imprevizibile, nu ca pe un canal paralel de legiferare, în vreme ce Carl Schmitt, mai puțin liniștitor, ne-a lăsat fraza potrivit căreia suveran este cel care decide asupra stării de excepție.  Ne aflăm, din fericire, foarte departe de contextul avut în vedere de Schmitt, care ar fi probabil dezamăgit de banalitatea administrativă a versiunii noastre, însă logica e înrudită, pentru că cine poate declara, fără control efectiv, că o situație nu mai poate aștepta hotărăște, în fapt, care legi trec prin Parlament și care îl ocolesc. Curtea Constituțională nu a rămas, de altfel, indiferentă: în iulie 2026 a constatat, cu unanimitate, neconstituționalitatea unei ordonanțe a cărei urgență era motivată pur formal și a formulat criteriul unei situații „extraordinare, preexistente, cuantificabile și obiective”, care ar merita să facă parte din decalogul fiecărui secretariat general de minister.  Rămâne însă de discutat ceea ce aș numi urgența autoprovocată, aceea a termenelor cunoscute de luni de zile și lăsate să se apropie, care instituie un stimulent pervers: autoritatea care își planifică bine agenda suportă rigorile dezbaterii, în vreme ce aceea care lasă lucrurile să se acumuleze este răsplătită cu procedura accelerată. Calendarul devine astfel coautorul principal al ordonanțelor de urgență, cu precizarea că, spre deosebire de noi, el nu și-a ascuns niciodată intențiile.

2. Demonul ierarhiei răsturnate

Al doilea demon cere o precizare prealabilă, pentru ca o critică întemeiată să nu se poticnească într-o inexactitate. Constituția nu interzice în mod expres ordonanțelor de urgență să cuprindă norme de natura legii organice: interdicția din articolul 115 alineatul (1) privește ordonanțele simple, emise în temeiul unei legi de abilitare, iar alineatul (5) prevede că ordonanța de urgență cu conținut organic se aprobă cu majoritatea cerută pentru legile organice.  Numai că precizarea scoate la iveală un paradox care merită privit în față: ceea ce Parlamentul nu poate încredința Guvernului în condiții de calm, deliberat și cu termen, Guvernul poate lua singur, invocând urgența. Altfel spus, ceea ce încrederea nu poate delega, excepția poate lua. Construcția rămâne coerentă numai atâta vreme cât supapa se deschide rar, pentru că Kelsen ne-a învățat să vedem în ordinea juridică o construcție în trepte, în care rangul unei norme nu este o chestiune de etichetă, ci de legitimitate, iar Comisia de la Veneția preciza că majoritatea calificată cerută pentru aprobarea acestor ordonanțe este garanția fără de care Guvernul ar putea submina cu ușurință ierarhia normelor.

Limita materială se află în alineatul (6), potrivit căruia ordonanțele de urgență nu pot afecta, între altele, regimul instituțiilor fundamentale și drepturile prevăzute de Constituție, iar toată greutatea interpretativă cade pe verbul „a afecta”, înțeles de Curte, încă din 2008, în sensul unor consecințe juridice negative, nu al oricărei reglementări a materiei.  Soluția este rezonabilă, dar are un cost: granița dintre a reglementa și a afecta devine o chestiune de apreciere de la caz la caz, iar aprecierea de la caz la caz, oricât de înțeleaptă, produce rareori previzibilitate. Mai e și problema timpului, pentru că ordonanța produce efecte din ziua publicării, iar aprobarea ei poate veni după ani; ierarhia normelor este restabilită formal prin votul ulterior, dar această restabilire seamănă cu o cununie religioasă oficiată după ce copiii au plecat la facultate: actul e valid, ceremonia e frumoasă, însă viața s-a petrecut, între timp, după alte reguli.

Discuția a căpătat de curând o actualitate pe care nu am căutat-o. Constatând, la 22 octombrie 2026, cu cinci voturi la patru, existența unui conflict juridic de natură constituțională în legătură cu Ordonanța de urgență nr. 38/2026, Curtea a formulat o frază mai importantă decât soluția însăși: loialitatea constituțională presupune ca Guvernul să recunoască efectul votului de cenzură asupra propriului mandat.  Dincolo de motivare și de argumente, nu putem să nu observăm că, la paisprezece ani după ce Comisia de la Veneția ne recomanda „cooperarea loială”, instanța noastră constituțională a ajuns, pe drumul propriei jurisprudențe, la același vocabular.

3. Demonul celei de-a doua lecturi

Articolul 77 alineatul (2) din Constituție conține o expresie de trei cuvinte care valorează cât un tratat de echilibru al puterilor: Președintele poate cere reexaminarea legii „o singură dată”. Rațiunea este cristalină: dacă șeful statului are un singur apel, tot ce intră în lege după acel apel scapă oricărei a doua obiecții, motiv pentru care reexaminarea nu este o redeschidere generală a dosarului, ci un dialog cu obiect determinat, în care Parlamentul este liber să respingă argumentele Președintelui, dar nu și să introducă soluții noi care, nemaiputând fi supuse unei noi reexaminări, ar beneficia de un fel de imunitate procedurală. Curtea a aplicat această regulă atunci când situația a cerut-o  – prin Decizia nr. 677/2025, cu unanimitate, a sancționat două texte introduse la reexaminare fără legătură cu cererea prezidențială, într-o decizie scurtă, clară și, mai ales, pedagogică.  Prin Decizia nr. 391/2026, privind Legea energiei electrice și a gazelor naturale, a respins însă, cu majoritate, o critică asemănătoare, reținând că legiuitorul a adoptat soluții congruente cu obiectul cererii.

Desigur, trebuie să acceptăm fără rezerve caracterul general obligatoriu al ambelor decizii. Dar două soluții diferite, la câteva luni distanță, pe aceeași regulă, ne obligă la o întrebare de principiu: unde se termină „corelarea” și unde începe „opțiunea legislativă nouă”? Între „în legătură cu” și „în continuarea” se află, uneori, o întreagă politică publică, iar noțiunea de congruență, oricât de elegantă, are dezavantajul de a fi elastică exact în punctul în care am avea nevoie să fie rigidă. Hart ne-a învățat că regulile prin care o comunitate își schimbă normele fac parte din definiția ordinii juridice, nu din recuzita ei, iar Dworkin, că dreptul trebuie să vorbească cu o singură voce, astfel încât diferențele de soluție să se explice prin diferențe de principiu, nu de circumstanță.  Cerința nu este, așadar, ca toate criticile să fie admise, ci ca motivarea să permită oricărui jurist de bună-credință să anticipeze de ce parte a liniei va cădea următorul caz; altminteri, o corecție necesară poate fi citită ca o invitație la creativitate procedurală, iar creativitatea, virtute admirabilă în arte, este una dintre cele mai riscante calități ale unei proceduri legislative. Îmi permit să adaug un demon discret: cererea de reexaminare din cazul legii energiei fusese formulată în decembrie 2023, or legea a fost readoptată abia în toamna lui 2025, pentru că nici Constituția, nici regulamentele parlamentare nu stabilesc vreun termen, astfel încât a doua lectură poate deveni o a doua legislatură în miniatură, cu toate tentațiile ei, dar fără garanțiile pe care le presupune.

O precizare de deontologie se impune. A discuta raționamentul unei decizii a Curții nu înseamnă a-i contesta autoritatea, ci a o lua în serios; chiar Comisia de la Veneția, care a apărat de nenumărate ori Curtea noastră de atacuri cu adevărat nepermise, distingea între dezacordul cu o hotărâre, legitim atâta vreme cât hotărârea este executată și critica privește raționamentul, și atacul la adresa judecătorilor, inadmisibil.  O decizie închide juridic un litigiu; nu închide și biblioteca în care argumentele ei urmează să fie citite.

4. Demonii mărunți

Următorii demoni sunt mai modești, aproape casnici, și tocmai de aceea mai greu de alungat, pentru că nu încalcă nicio normă anume, ci doar erodează încrederea că legea este un lucru stabil, cognoscibil și făcut cu grijă. Cel dintâi este „ordonanța-trenuleț”, care pleacă din gară cu o singură locomotivă și ajunge la destinație cu vagoane atașate pe parcurs; când Curtea a admis, în iunie 2026, că măsuri privind instrumentul european SAFE, PNRR-ul, aleșii locali și achizițiile publice se subsumează unui obiectiv unic, acela de a preveni pierderea fondurilor europene, a formulat un criteriu de conexitate de o generozitate aproape teologică, sub care, privit cu suficientă bunăvoință, poate încăpea aproape orice.  Al doilea este consultarea publică de fațadă, pe care raportul Comisiei Europene din iulie 2026 o descria drept adesea formală:  o consultare nu devine formală atunci când observațiile sunt respinse (reprezentarea intereselor nu conferă nimănui un drept de veto), ci atunci când are loc într-un moment în care soluția nu mai poate fi schimbată. Al treilea este evaluarea de impact, pe care OCDE ne-o recomandă din 2022 și despre care constata, în martie 2026, că nu este încă aplicată sistematic: avem metodologia, ne lipsește obiceiul, iar între a avea o metodologie și a lucra potrivit ei e aceeași distanță ca între a deține o bibliotecă și a fi citit o carte.

Al patrulea, cel mai costisitor, este instabilitatea normativă însăși. Fuller număra constanța regulilor în timp printre exigențele moralității interne a dreptului, iar Raz arăta că statul de drept are o virtute proprie, aceea de a le permite oamenilor să-și planifice viața.  O lege care se schimbă mai repede decât poate fi citită îi cere cetățeanului un talent pe care niciun contract social nu ar trebui să-l presupună, acela de a fi pregătit pentru ceea ce nu avea cum să prevadă, iar costul se vede departe de sălile de judecată.  Este o taxă pe incertitudine pe care nu o votează nimeni și pe care o plătim cu toții, cu precizarea, pe care onestitatea o cere, că nu putem pretinde administrației o legiferare atentă fără a-i da timp, oameni și capacitate de analiză.

5. Exorcism fără anateme

În pofida metaforei spectaculoase, exorcismul constituțional reușește, de fapt, numai în absența spectacolului, pentru că demonii anterior menționați se hrănesc din dramatism și pier de plictiseală. Remediile nu sunt nici revoluționare, nici originale. Comisia de la Veneția propunea, încă din 2012, ca Parlamentul să-și simplifice procedurile și, acolo unde rapiditatea guvernamentală este cu adevărat necesară, să folosească legea de abilitare, iar la minimum să introducă un termen fix pentru pronunțarea asupra fiecărei ordonanțe, eliminând astfel stimulentul principal al abuzului.  O parte din aceste lucruri nu cer revizuirea Constituției: regulamentele Camerelor pot stabili termene ferme pentru legile de aprobare a ordonanțelor și pentru încheierea reexaminării; preambulul fiecărei ordonanțe ar putea arăta, verificabil, de ce procedura parlamentară de urgență nu ar fi fost suficientă și ce cost cuantificat ar fi produs așteptarea; rapoartele de reexaminare ar putea lega fiecare amendament de un punct anume al cererii prezidențiale; iar autoritățile ar putea publica, la finalul consultărilor, motivele pentru care observațiile au fost acceptate sau respinse. OCDE, la ale cărei uși România bate cu 24 din cele 25 de avize obținute, nu ne cere altceva: aderarea nu este un concurs de frumusețe al indicatorilor, ci un examen de obiceiuri instituționale.

Semnalele recente îmi permit să închei pe un ton mai degrabă optimist. Programul de guvernare 2026–2028 își asumă explicit limitarea ordonanțelor de urgență și un interval de cel puțin șase luni între anunțarea și aplicarea măsurilor care afectează mediul de afaceri.  Este un angajament care merită salutat fără ironie; iar dacă va fi respectat, acest articol va îmbătrâni repede și frumos, ceea ce este cea mai bună soartă pe care și-o poate dori un text critic. Rămâne totuși ceva ce nicio procedură nu garantează, ceea ce Jon Elster numea autolegare: Ulise s-a lăsat legat de catarg nu pentru că s-ar fi îndoit de forța proprie, ci pentru că știa exact cât de frumos cântă sirenele.  Problema noastră nu este că marinarii au ceară în urechi, ci că, din când în când, Ulise însuși cere să fie dezlegat, cu argumentul, întotdeauna convingător, că de data aceasta cântecul este cu adevărat important.

Epilog: despre monotonie ca virtute constituțională

Montesquieu nu credea că libertatea depinde de virtutea guvernanților, ci de o așezare a lucrurilor în care puterea oprește puterea, iar observația sa că oricine deține puterea tinde să meargă până unde întâlnește limite nu era o insultă adusă oamenilor de stat, ci premisa constituționalismului modern.  Exigența constituțională devine convingătoare abia când acceptăm că o procedură care ne împiedică astăzi să obținem repede un rezultat bun ne poate proteja mâine de unul intolerabil; altfel practicăm un constituționalism cu program alternativ, foarte vigilent în opoziție și surprinzător de înțelegător în apropierea deciziei. Demonul cel mai rezistent este, în fond, convingerea comodă că, dacă rezultatul e bun, drumul până la el va găsi întotdeauna un jurist dispus să-l explice  – convingere nu cu totul neîntemeiată, recunosc cu o anumită jenă profesională, pentru că asemenea juriști s-au găsit întotdeauna.

Demonii constituționali nu se tem de anateme; se tem de monotenie, sau de varianta ei mai agreabilă, previzibilitatea. Îi alungă termenele respectate, motivările care chiar motivează, consultările care chiar consultă, ordonanțele care rămân excepții și reexaminările care rămân în perimetrul lor  – adică tot ceea ce, privit din tribuna dezbaterii publice, pare lipsit de orice strălucire. Constituția nu ne cere eroism, ci obicei; vom ști că i-am acordat locul cuvenit în ziua în care ea ne va putea încurca planurile fără ca primul nostru reflex să fie acela de a-i căuta ocolirea. Până atunci, propun un program modest și, sper, contagios: să-i plictisim, cu metodă și cu răbdare, pe demoni.