România se pregătește, din nou, să își reformeze administrația. Nu este prima dată. În ultimii treizeci și cinci de ani am schimbat legi, instituții, proceduri, sisteme de recrutare, mecanisme de coordonare, reguli bugetare și instrumente de planificare. Am descentralizat și am recentralizat, am creat instituții și le-am desființat, am trecut prin condiționalitatea aderării la Uniunea Europeană și prin valuri succesive de asistență tehnică. Banca Mondială sprijină administrația românească, în formule succesive, cel puțin din 2010, iar cadrul actual de cooperare merge până în 2029 (Banca Mondială, 2025). Și totuși, o parte surprinzător de mare a diagnosticului cu care începe o nouă reformă seamănă cu diagnosticul cu care au început cele precedente. Întrebarea care ar trebui să vină înaintea unei noi organigrame sau a unei noi hărți este, așadar, simplă: de ce?

Reforma care începe cu soluția

Există o explicație comodă: reformele au fost bune, dar nu au fost duse până la capăt; politicienii le-au blocat; administrația s-a opus; clientelismul a supraviețuit. PSD ar fi protejat sistemul, iar mai recent AUR ar reprezenta o nouă forță „antireformă”. Toate acestea pot conține părți de adevăr, dar nu sunt suficiente. Dacă aceleași comportamente și mecanisme de distribuire a influenței se reproduc după trei decenii, ele nu mai pot fi doar cauzele eșecului reformei; devin și fenomene care trebuie explicate. Longevitatea PSD, de pildă, trebuie înțeleasă, nu doar invocată. Iar PNL a participat, în perioadele sale de guvernare și prin administrația locală, la funcționarea aceluiași sistem politico-administrativ.

Poate că problema este mai profundă decât comportamentul unui partid. De prea multe ori, reforma pornește de la o familie de soluții deja acceptate: reducerea fragmentării, profesionalizare, regionalizare, digitalizare, apropiere de standarde europene. Abia apoi sunt mobilizate datele, expertiza, consultarea și sprijinul politic necesare. Pentru o reformă de această anvergură, ordinea ar trebui inversată.

Avem multe documente. Știm însă suficient?

România nu duce lipsă de documente despre administrație. Duce lipsă de o acumulare suficient de sistematică a cunoașterii despre propria administrație care să preceadă alegerea soluției și să oblige soluția să se adapteze realității observate. Există cercetări românești serioase, inclusiv asupra organizării administrativ-teritoriale, care au rămas periferice dezbaterii publice (de exemplu Săgeată, 2013). Diferența importantă este între a cerceta cum funcționează sistemul fără a ști încă ce soluție vei recomanda și a produce documentație pentru implementarea unei soluții ale cărei obiective principale au fost deja stabilite.

Expertiza externă este necesară, dar nu este neutră prin simplul fapt că este externă. Comisia Europeană, Banca Mondială, OECD sau consultanții internaționali lucrează inevitabil cu definiții ale problemei, indicatori, obiective normative și modele comparative. Riscul apare atunci când autoritatea sursei ajunge să înlocuiască demonstrarea adecvării soluției la cazul românesc. „Este o bună practică europeană” nu demonstrează că aceeași intervenție va produce aici aceleași efecte.

Ce anume nu s-a schimbat după 1989?

1989 a fost fără îndoială o ruptură de regim. Instituțiile, proprietatea, regulile competiției politice și, ulterior, raportarea la Uniunea Europeană s-au schimbat masiv. Dar o ruptură de regim nu presupune automat o ruptură simultană a tuturor relațiilor prin care o societate este guvernată. Regimul comunist concentrase puternic autoritatea, definirea problemelor publice și capacitatea de a influența soluțiile, în timp ce industrializarea, urbanizarea, alfabetizarea și extinderea serviciilor publice transformaseră profund societatea. După 1989, instituțiile s-au schimbat mai repede decât unele dintre relațiile construite în jurul lor.[1]

Ipoteza care merită cercetată este că România a produs o ruptură instituțională mai mare decât ruptura relațiilor prin care autoritatea, definirea problemelor și influența efectivă se organizau. Nu este nevoie aici de un nou vocabular teoretic complicat. Este suficient să observăm că o reformă poate schimba instituții, proceduri și organigrame fără să schimbe cine definește problema, cine controlează efectiv resursele și cine poate modifica soluția. De aici rezultă una dintre contradicțiile reformei românești: încercăm să construim o administrație mai autonomă și mai responsabilă prin procese care rămân ele însele puternic centralizate.

Un grup restrâns definește problema, experții construiesc soluția, documentul este armonizat cu obiective și exemple externe, se adună sprijinul politic, apoi urmează consultarea. Dacă oamenii sunt întrebați după ce problema și alternativele reale au fost deja restrânse, există consultare, dar nu neapărat influență. Există astfel riscul să încercăm din nou să reformăm centralismul prin reforme centralizate.

Capcana exemplelor de „bună practică”

Comparația internațională este indispensabilă tocmai dacă nu este folosită ca rețetar. Danemarca a pregătit reforma structurală din 2007 prin analiză, audiere publică, negociere politică și o reformă simultană a competențelor și finanțării; consolidarea locală a fost folosită inclusiv pentru a evita recentralizarea (OECD, 2010). Finlanda a trecut prin ani de pregătire, un eșec major în 2019 și o nouă formulă adoptată în 2021, ale cărei rezultate continuă să fie corectate (Guvernul Finlandei, 2021; 2025). Moldova a ales amalgamarea voluntară și a organizat în 2026 consultări cu peste 4.500 de reprezentanți locali și cetățeni, dar este încă prea devreme pentru a transforma adoptarea reformei într-o dovadă a succesului ei (Guvernul Republicii Moldova, 2026). Letonia arată contrariul: o reformă teritorială amplă poate fi criticată tocmai pentru consultare insuficientă și tendințe centralizatoare (Consiliul Europei, 2020).

Concluzia utilă nu este că România trebuie să copieze un caz sau altul. Cele mai importante lucruri pe care le putem importa nu sunt neapărat soluțiile, ci cunoașterea condițiilor în care ele au putut funcționa. Toate sistemele administrative sunt dependente de propria lor istorie și de relațiile în care instituțiile funcționează.

AUR: cauză sau simptom?

Dacă reforma este definită ca o confruntare între „reformatori” și „antireformatori”, orice opoziție față de soluția propusă poate fi clasificată drept rezistență la modernizare. Astfel eliminăm din analiză exact informația pe care opoziția, inclusiv cea pe care o considerăm greșită, ne-ar putea-o oferi despre sistem. PSD nu trebuie absolvit de responsabilitatea pentru practicile pe care le-a întreținut, dar existența și reziliența sa trebuie și explicate. Același lucru, într-un sens diferit, este valabil pentru AUR.

Ar fi comod să considerăm ascensiunea partidelor radicale doar o nouă piedică în calea modernizării. Cercetările asupra votului radical din România indică însă combinații de alienare politică, neîncredere și predispoziții ideologice, nu o explicație socioeconomică simplă (Pop-Eleches, 2025). Merită, prin urmare, testată și ipoteza că AUR este nu numai o forță care se opune anumitor reforme, ci și una dintre manifestările politice ale tensiunilor pe care reformele precedente nu au reușit să le rezolve. A explica un fenomen nu înseamnă a-l aproba.

O parte a societății poate ajunge să nu mai accepte nici măcar definiția problemei oferită de elitele politice și administrative. Pentru unii, problema nu mai este că România nu s-a europenizat suficient, ci că europenizarea, elitele care o gestionează sau relația cu instituțiile externe sunt prezentate drept sursa problemei. Această redefinire poate fi falsă, manipulatoare sau nocivă; faptul că mobilizează politic rămâne însă un fapt de explicat. Dacă răspunsul reformatorului este că acești oameni reprezintă pur și simplu „forțele antireformă”, cercul se închide: cei care nu acceptă soluția sunt excluși din definirea problemei tocmai pentru că nu acceptă soluția.

Este fezabil politic să începem altfel?

Aici poate apărea o obiecție destul de serioasă. Cine ar putea organiza un proces care începe cu cunoașterea, definirea deschisă a problemei și abia apoi caută soluția? În septembrie 2026, PNL și USR au semnat un acord parlamentar care include reforma administrației și reforma administrativ-teritorială. Cele două grupuri reprezintă aproximativ o treime din Parlament, iar acordul permite explicit coinițierea cu alte formațiuni. În același timp, comunicarea politică din jurul lui a contrapuns deja formula „reformistă” unei presupuse majorități PSD-AUR-SOS „antireformiste” (AGERPRES, 7 septembrie 2026). Această strategie poate fi eficientă electoral, dar complică tocmai baza politică de care ar avea nevoie o reformă care trebuie să supraviețuiască mai multor guverne.

Cooperarea nu presupune anularea diferențelor doctrinare și nici acordarea unui drept de veto AUR, PSD sau oricărui alt partid. Nici nu cere să tratăm drept echivalente poziții care nu sunt echivalente. Presupune însă să separăm două lucruri pe care competiția politică le amestecă ușor: judecata asupra doctrinei unui partid și capacitatea alegătorilor, primarilor, funcționarilor sau organizațiilor care îl susțin de a semnala probleme reale. Dorința de putere există în toate taberele; ea nu poate fi eliminată din politică, dar nici transformată în criteriu de adevăr administrativ.

România are precedente care arată că o asemenea deschidere nu este imposibilă. Declarația de la Snagov din 1995 a legat partide aflate în conflict, Guvernul, mediul academic și societatea civilă în jurul strategiei de aderare la Uniunea Europeană; liderii tuturor partidelor parlamentare au semnat direcția comună (Declarația de la Snagov, 1995). În 2008, Pactul Național pentru Educație a fost semnat de toate partidele parlamentare după negocieri la care au participat și organizații civice, părinți, elevi și studenți. Pactul nu a garantat ulterior o implementare coerentă – ceea ce este în sine o lecție importantă -, dar demonstrează că adversari politici pot conveni asupra problemelor și obiectivelor înainte de a se lupta asupra instrumentelor.[2]

Un precedent complementar vine chiar din cercetarea educației: evaluarea reformei curriculare coordonată de Lazăr Vlăsceanu în 2001 a pornit de la examinarea efectelor reformei deja implementate și de la întrebarea ce trebuie corectat, nu de la legitimarea unei soluții noi prestabilite.[3] Nu este același lucru cu un consens transpartinic, dar arată diferența dintre evaluarea sistemului și producerea unei justificări pentru următoarea reformă.

Fezabilitatea politică nu cere, așadar, consens asupra hărții finale. Cere mai întâi un acord suficient de larg asupra problemelor, asupra dovezilor prin care le constatăm și asupra criteriilor după care vom compara alternativele. Primari, funcționari, profesioniști ai serviciilor publice, universități, întreprinderi, organizații civice și cetățeni trebuie introduși în proces atunci când încă mai pot modifica întrebarea, nu doar când li se cere să comenteze răspunsul.

Mai întâi problema

Ordinea contează. Nu mai întâi soluție, apoi experți, document, susținere politică, consultare și implementare. Ci mai întâi cunoaștere, definirea deschisă a problemelor și a criteriilor, alternative, evaluarea consecințelor, alegere politică, implementare și corecție. Asta nu elimină politica. O pune la locul ei.

O reformă serioasă ar trebui să accepte pentru o vreme posibilitatea de a nu ști încă soluția. Să reconstruiască de ce anumite probleme s-au perpetuat, să identifice nu numai instituțiile care funcționează prost, ci relațiile care permit reproducerea funcționării lor, să distingă ce poate fi transferat din experiența altor state de condițiile care nu pot fi importate odată cu soluția și să construiască suficientă legitimitate pentru ca reforma să supraviețuiască guvernului care o adoptă.

România nu mai este în situația anilor 1990 și nici în etapa de preaderare, când adoptarea rapidă a unui corpus enorm de reguli și instituții europene era o necesitate istorică. După aproape două decenii în Uniunea Europeană, standardul trebuie să fie mai ridicat. Nu mai este suficient să știm către ce model vrem să convergem. Trebuie să înțelegem ce anume din sistemul nostru face convergența posibilă, ce o împiedică și ce se întâmplă cu întregul sistem atunci când modificăm una dintre componentele sale.

Altfel, după încă o strategie, încă o reorganizare și încă un proiect de asistență tehnică, riscăm să constatăm din nou că instituțiile s-au schimbat, dar problemele pe care trebuiau să le rezolve ne așteaptă aproape în același loc. Și vom continua să încercăm să reformăm centralismul prin reforme centralizate.

Note

[1] Ideea continuității relațiilor de guvernare după ruptura formală din 1989 este reluată aici ca ipoteză de lucru din analiza României din Florin S. Bondar, Jocul politicilor publice (2023); ea necesită testare empirică separată.

[2] Declarația de la Snagov (21 iunie 1995) a însoțit Strategia națională de pregătire a aderării la UE și a fost semnată de liderii partidelor parlamentare. Pactul Național pentru Educație a fost semnat în martie 2008 de toate partidele parlamentare după negocieri și dezbateri cu actori sociali. Surse: AGERPRES, retrospectiva aderării României la UE (2022); HotNews, „Pactul pentru Educație a fost semnat de toate partidele” (2008).

[3] Lazăr Vlăsceanu (coord.), Reformă și continuitate în curriculumul învățământului obligatoriu, Centrul Educația 2000+ / Consiliul Național pentru Curriculum, 2001. Lucrarea a evaluat efectele reformei curriculare din 1997-2001; nu trebuie confundată cu Pactul Național pentru Educație din 2008.

Surse comparative: OECD, Making Reform Happen (2010), cazul Danemarcei; Finnish Government, reforma serviciilor de sănătate și sociale (2021) și evaluarea intermediară (2025); Government of Moldova, consultările privind reforma administrației locale (2026); Council of Europe, evaluarea reformei teritoriale din Letonia (2020). Pentru contextul politic actual: AGERPRES, „PNL și USR – acord de colaborare parlamentară” (7 septembrie 2026).